食物权视角下的中国粮食和重要农产品安全

蒋盼

　　摘要：粮食安全治理是中国共产党领导中国政府保障国家粮食安全、维护公民食物权的重要内容，其目的是为公众提供健康、营养和适足的食物。面对百年变局叠加世纪疫情、地缘冲突、气候变化等多重因素传导的粮食安全风险，中国通过深入实施国家粮食安全战略，制定多项粮食安全保障政策，加强法治保障等重要举措实现了耕地面积扩大、粮食产量增收、粮食分配更加公平等粮食安全治理实效，切实维护了公民的食物权。但在成效显现的同时，粮食安全保障工作依然面临不少风险与挑战。中国粮食安全保障战略的持续推进，需要加强耕地资源保护力度，提高粮食种植者的积极性，培育公众保障粮食安全的主体意识，积极参与世界粮食安全治理。

　　关键词：粮食安全 食物权 粮食生产 法治保障

　　一、中国粮食安全治理的主要措施

　　（一）深入实施国家粮食安全战略的路线图

　　在中央层面上，以习近平总书记为核心的党中央提出的全方位夯实粮食安全根基、树立大食物观等论述为国家粮食安全保障和食物权保障提供了根本遵循。中共中央印发《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》《乡村建设行动实施方案》《乡村振兴责任制实施办法》《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》等文件对国家粮食安全战略实施做出全面而系统的部署，确保人民群众食物权得到切实有效的维护。

　　在地方层面上，各地政府贯彻落实党中央和国务院的要求、指示和精神，高度重视粮食安全保障工作，将粮食生产、耕地保护、粮食收购、粮食储备、农业补贴、农业保险、科技助农等作为保障本地粮食安全的重要举措，为食物权保障提供良好的政策环境。

　　（二）多项政策驱动，推进粮食安全保障

　　1.严守耕地红线，提升耕地质量

　　国家统一部署全面夯实粮食安全根基，各地严格落实粮食安全党政同责，严格控制耕地用途，通过退林还耕、高标准农田建设等措施扩大耕地面积，确保食物权的保障有充分的耕地资源支持。至2022年底，全国粮食播种面积17.75亿亩，比2021年增加1052万亩，增长0.6%。

　　2.提升粮食生产能力，保障重要农产品有效供给

　　2022年，农业农村部、国家发展改革委、中国人民银行等多个国家部委针对粮食生产、重要农产品保障以及种粮收益提高等方面发布多项政策文件，为维护粮食安全和保障食物权提供充分支持。至2022年年底，全国粮食总产量13730.6亿斤，比2021年增加约73.6亿斤，增长0.5%。

　　3.加强国家对粮食生产和分配的管理和调控，保护和调动粮食种植积极性

　　通过编制规划、纲要等方式加强国家对粮食生产与分配的宏观调控。2022年以来，《“十四五”推进农业农村现代化规划》《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》《“十四五”全国农业农村信息化发展规划》《“十四五”全国农产品质量安全提升规划》等一系列发展规划，从不同层面制定目标、明确措施，引领农业现代化、粮食生产、农产品质量、粮食应急分配等发展方向，多维度维护国家粮食安全。

　　完善粮食收入分配机制，提高农民种粮积极性。国家先后实施了最低收购价收购、国家临时收储等政策性收购，提高粮食种植者收入。通过实施耕地地力保护补贴和农机具购置补贴等措施，加强对农民的粮食补贴分配。这些举措有力提升了粮食种植者的积极性，促进了粮食收入分配的公平，有效保障了人民群众的食物权。

　　（三）加强法治保障，持续推进粮食安全治理和食物权保障

　　现阶段，中国已经建立起以《宪法》为核心，《农业法》《土地管理法》《种子法》《黑土地保护法》《黄河保护法》《农产品质量安全法》《反食品浪费法》《乡村振兴促进法》《国家安全法》等法律有机衔接、相互补充的严密的维护粮食安全与保障食物权的法律体系。

　　在地方层面上，地方立法主体通过加强立法、修法，完善粮食安全法律法规保障体系，为人民群众的食物权益提供持续有利的法治保障。2022年，全国已有24件涉及粮食安全保障的地方性法规和9件地方政府规章。

　　二、中国粮食安全治理和食物权保障面临的潜在挑战

　　（一）耕地资源“非粮化”“非农化”形势严峻

　　近年来，耕地数量受到挤压，耕地面积持续减少，加之受工业化发展、基础设施建设与土壤污染等因素影响，耕地“非粮化”“非农化”加剧，据统计，相较于第二次全国国土调查20.3亿亩的耕地面积，第三次全国国土调查的中国耕地总面积减少了1.13亿亩。

　　（二）粮食生产成本高且粮食种植者种粮积极性不足

　　粮食生产的农资成本、人工成本等持续上涨，成为影响粮食安全的重要因素。同时，粮食销售价格的上涨幅度大幅低于粮食生产成本的涨价幅度，导致粮食种植者种粮收益低，粮食种植者种粮积极性不足。

　　（三）粮食安全的公众认知与社会参与度有待提升

　　目前中国粮食安全保障工作主要依靠行政推进，缺乏社会的关注与支持。从粮食安全保障的实践来看，多数人认为粮食安全保障仅与粮食种植有关，缺乏对粮食安全保障有关的耕地保护、种子科研、市场发展、粮食节约等方面的认识。

　　（四）部分粮食品种严重依赖进口

　　近年来，中国粮食进口量较大而出口量极少。据统计，2022年中国累计进口粮食14687万吨，累计出口粮食322万吨，进出口逆差为14365万吨，粮食进口量约占全年粮食总产量（68653万吨）的21.4%。在进口规模方面，大豆、小麦、玉米等主要粮食品种都不同程度地依赖国外进口来满足国内市场需求，尤其是中国大豆消费需求很大，大豆进口完全依赖国际市场，小麦、玉米等粮食也需向国际市场进口以满足国内多样化的消费需求。

　　三、推进中国粮食安全治理和保障食物权的建议

　　（一）加强耕地资源保护力度

　　耕地是粮食生产的基础，加强耕地资源保护力度是粮食安全保障的重要支撑。第一，提高耕地保护执法力度，对违法违规占用耕地等非粮化、非农化的行为予以监督和处罚。第二，提高耕地质量，对高标准农田建设要提质增效，加强对旱涝、盐碱土地的地力治理，提高耕地质量。第三，增加可利用耕地面积。实施耕地保护工程，对符合条件的山地、林地、滩地等适度有序开发为耕地，对一些闲置地、废弃地等土地，符合开发条件的，应当在生态环境保护的基础上发展设施农业。

　　（二）提高粮食种植者的积极性

　　实现种粮农民增收，提高粮食种植者积极性是国家维护粮食安全和保障食物权的一个重要课题。第一，要严格实施粮食最低收购价制度，加强政府对粮食种植者的支持和保护，降低粮食种植的成本。第二，支持种粮大户、合作社等新型农业经营主体通过土地规模化经营，促进粮食生产的规模化、集约化。第三，健全完善提高粮食种植者积极性的粮食安全法律规则体系，为粮食种植者提供充分的法律支持。

　　（三）培育公众保障粮食安全的主体意识

　　提高社会公众保障粮食安全的主体意识。一是通过广泛的宣传教育，普及粮食安全保障的知识和规范要求，培育公众节约粮食和反对浪费的饮食习惯。二是要求公民要树立食物权保护意识，同时，还要树立义务意识，自觉履行反对食物浪费、节约粮食的义务。

　　（四）积极参与世界粮食安全治理

　　扩大全球粮食安全合作并在世界粮食贸易合作中扮演重要角色是中国粮食安全治理的现实需要。第一，积极参与世界粮食贸易，不断推动全球粮食贸易伙伴多元化。第二，积极参与联合国粮农组织、世界粮食计划署等涉粮组织的倡议和活动，主动参与国际粮食贸易规则制定，加强与区域粮食贸易合作。第三，扩大粮食海外投资，通过并购合营、委托代理等方式建立海外粮食生产基地，增加国内粮食进口来源渠道。

　　作者简介：蒋盼，四川大学灾后重建与管理学院宪法与行政法专业博士研究生，四川大学人权法律研究中心研究助理。