“双碳”目标下环境权保障的进展与挑战

唐颖侠

　　摘要：党的二十大报告提出，要“积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足中国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动”。为落实“双碳”目标，2022年中国政府在应对气候变化的减排、适应、市场和金融等行业领域，密集地采取了一系列积极举措，各地陆续制定实施落实双碳目标的地方性政策，大力推动环境权保障取得新进展。同时，也注意到在双碳目标的具体实施方面，仍存在中央立法不足、司法保障欠缺、行政措施刻板的障碍，建议在实施应对气候变化的双碳目标中全面纳入人权视角。

　　关键词：双碳目标  气候变化  环境权

　　气候变化是全人类面临的共同挑战，事关人类可持续发展。中国一贯高度重视应对气候变化工作，坚定走绿色发展之路，推动共同构建人与自然生命共同体。近年来，“碳达峰碳中和目标”被纳入生态文明建设的整体布局，贯穿于经济社会发展的各方面，将减污降碳协同增效作为经济社会发展全面绿色转型的总抓手，助推应对气候变化工作取得新进展。中国的碳达峰行动，需要完成全球最大降幅的碳排放强度，实施“双碳”目标意味着中国将要付出史无前例和艰苦卓绝的努力。通过“双碳”目标的宣示，充分展现了中国应对气候变化的雄心和诚意。

　　一、实施“双碳目标”助力环境权保障

　　（一）国家层面落实双碳目标的政策法规

　　为落实“双碳”目标，2022年中国政府在应对气候变化的减排、适应、市场和金融等行业领域，密集地采取了一系列积极举措，大力推动环境权保障取得新进展。

　　第一，在节能减排方面，2022年6月10日，生态环境部牵头制定并发布了《减污降碳协同增效实施方案》（环综合〔2022〕42号），开启气候与环境协同减排、融合治理的路径。第二，在适应方面，2022年6月，生态环境部等17部门联合发布《国家适应气候变化战略2035》。第三，通过市场机制实现双碳目标。2022年3月25日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出结合实现碳达峰碳中和目标任务，建设全国统一的能源市场，依托公共资源交易平台，建设全国统一的碳排放权交易市场，并提出实行统一规范的行业标准、交易监管机制。第四，在海外投资领域积极落实双碳目标。2022年3月28日，国家发展改革委、外交部、生态环境部、商务部联合印发了《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》。

　　（二）落实双碳目标的行业政策进展

　　1. 金融部门发布绿色金融指引

　　2022年6月1日，银保监会发布了《银行业保险业绿色金融指引》，要求银行保险机构从战略高度推进绿色金融，加大对绿色、低碳、循环经济的支持。

　　2. 交通部门推进绿色交通运输方式

　　2022年6月24日，交通运输部、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局四部门发布贯彻落实《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》的实施意见。

　　3. 科技创新助力双碳目标实现

　　2022年6月24日，科技部、国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、中科院、工程院、国家能源局九部门共同研究制定了《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）》。

　　4. 市场监管部门制定双碳标准体系

　　作为碳达峰碳中和“1+N”政策体系的重要组成部分，市场监管总局联合相关部门印发了《建立健全碳达峰碳中和标准计量体系实施方案》。

　　（三）落实双碳目标的地方性政策

　　各地陆续制定实施落实地方性双碳目标的政策和法规近260余件，除新疆、西藏外共有29个省市自治区均制定了直接落实双碳目标的政策法规。各地方性双碳政策的结构大体相似，但在单位地区生产总值碳排放比、单位生产总值能源消耗比、2025年和2030年非化石能源消费比、森林覆盖率和风能、太阳能总装机容量等具体指标的设计方面则各有不同。

　　二、双碳目标下环境权保障面临的障碍

　　（一）双碳立法的顶层设计不足

　　在中央立法层面，我国还未针对碳达峰、碳中和进行专门立法，没有制定关于“双碳”战略实施的全国性法律。

　　（二）应对气候变化的司法保障缺失

　　第一，国家层面缺乏直接面向“双碳”任务的司法适用规范。首先，目前中国尚无应对气候变化的专门立法，因此也没有司法适用的直接依据。其次，与气候变化相关联的法律在应对气候变化方面的规定均过于原则、笼统，可操作性弱，难以适用于司法实践。再次，最高人民法院关于生态文明建设与绿色发展理念的司法回应型文件内容比较抽象，缺乏具体的可操作性内容，无法为地方司法应对“双碳”目标提供有效的借鉴。

　　其次，司法实践中气候诉讼进展缓慢。目前仅有的几例与气候变化相关的案件，均被法院以主体不适格为由驳回，未进入实质审判阶段。

　　第三，气候变化行政诉讼的受案范围与起诉主体资格受限。

　　（三）地方落实双碳的行政机制刻板

　　中国“双碳”领域所采取指标层层分解、压力逐级传导的目标责任考核方式，有效地将节能降碳的压力分解到各级政府，对推进中国“双碳”工作发挥了非常重要的作用，但也存在管理缺乏弹性、差别化措施少等一系列问题。已有行政主导政策机制的核心问题在于层层分解的计划指标与市场经济发展的要求背道而驰，虽然计划指标的调整和完善可以在一定程度上弥补已有的缺陷，但无法真正解决问题，从根本上也难以调动起各个主体的减排积极性，越来越不适应积极稳妥推进碳达峰碳中和工作的新形势和新要求。

　　（四）双碳法律和政策缺乏权利视角

　　目前已有的双碳法律和政策普遍采用技术导向的方法，无论是概念框架还是指标设计，无论是应对气候变化的减缓、适应，还是资金、技术要素，均立足并局限于气候变化科学和低碳技术的维度，缺乏权利视角和人的维度的考量。

　　三、完善双碳目标保障环境权的建议

　　由于气候变化问题的复杂性，气候危害的渐近性，因果关系的复杂性，科学溯源的困难，以及气候责任承担的累积性等因素，决定着应对气候变化的双碳目标的实现路径是系统性和多元化的。

　　（一）科学布局、整体系统推进双碳立法

　　碳达峰碳中和目标的顺利实现需要回归法治，在整体系统观的理论视野下，完善碳达峰碳中和目标的法治保障。首先，加紧制定中央一级应对气候变化的双碳立法。其次，采取减缓与适应并举的路径。第三，为实现气候变化法律体系内部的协同，需要促进直接规制气候变化的中心法律与和气候变化有关的外围法律的有机衔接。

　　（二）“适度司法能动”理念促进气候诉讼

　　第一，涉碳诉讼的推进。以气候变化案件为例，如果按照传统的环境污染案件审理，可能出现诉讼主体不适格、诉由没有针对性、法律责任无从适用等问题，最后会落入司法无法介入的困境。因此必须以适度能动司法为保障，借鉴环境司法专门化建设经验，积极探索涉碳案件的司法专门化，如完善应对气候变化的民事与行政公益诉讼制度、建构涉碳案件的集中管辖制度等。

　　第二，个案纠纷的化解。发挥司法能动性，要积极受理各类涉碳纠纷，重视涉碳案件的司法创新。个案纠纷以司法公正为原则，但国家政策目标也应纳入法官自由裁量范畴，确保个案处理的政治、法律、社会效果的统一。

　　第三，最高人民法院的司法指导。“我国能动司法实施的效果，很大程度上将决定于最高人民法院对下级法院的指导机制能否有效和恰当建立。”因此，最高人民法院应尽快建立面向“双碳”目标的有效司法指导机制，具体而言，包括发布涉碳案件司法解释、对具有代表性的涉碳案件进行审理并形成指导案例等各类面向“双碳”的司法指导文件、开展面向全国的促进“双碳”目标司法保障的工作会议等。

　　第四，探索软法与司法的有效衔接。

　　（三）理顺中央和地方在“双碳”领域的权责关系

　　首先，有效发挥中央管大事的作用，充分利用碳市场手段管住重点行业和企业。第二，赋予地方管小事的自主权，利用自愿性碳市场和碳税等手段有效激发地方在双碳领域的积极性。第三，及时明确碳市场在双碳工作中的核心地位，以及碳市场发展的路线图和时间表。第四，调整完善双碳领域的政策实施机制，目标责任制逐步由约束为主转变为激励为主。

　　（四）基于人权方法的双碳目标

　　首先，在落实双碳目标的各项政策法规中纳入基于人权的气候变化应对方法。在制定双碳政策和方案时，应以实现人权作为主要目标。明确“权利享有人”及其权利，并明确相应的“义务承者”及其义务，以便加强权利享有人提出要求的能力和义务承担者履行义务的能力。尤其是充分考虑到气候脆弱群体的特殊利益，努力实现代际公平、性别平等和气候正义。

　　其次，防止碳交易对人权造成伤害。在构建碳市场交易规则时应考虑以下因素：（1）强有力的基于人权的社会和环境保障措施;（2）获取信息和有意义的公众参与;以及（3）独立、公平、可利用、合法、基于权利和透明的申诉机制，允许社区在该机制下的项目造成损害时寻求补救。加强企业在双碳目标下的气候责任。

　　积极应对气候变化是中国实现可持续发展的内在要求，也是推动构建人类命运共同体的责任担当。中国将应对气候变化作为国家战略，融入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局，把系统观念贯穿碳达峰碳中和工作全过程，加强顶层设计。中国提出的“双碳”目标及其进展，是对全球气候治理的新的重大贡献，彰显了中国的责任担当。