数字政府建设与民主权利保障

　　摘要：2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，标志着数字政府建设进入全面而系统的推进阶段。数字政府是党和国家顺应数字化时代的需求而提出的，是提高行政效率和政府效能的重要举措。同时，数字政府建设也是保障公民民主权利和践行全过程人民民主的重要途径之一。由于数字政府强调“公共数据开放共享”和“政务信息化共建共用”，并向民众进一步畅通意见表达的途径，数字政府建设能够有效促进公民知情权、参与权、监督权和表达权等民主权利的保障，并同民主协商、民主监督等全过程人民民主的各个环节实现有效衔接。

　　关键词：数字政府 民主权利 政策推进 全过程人民民主

　　数字政府衍生于“互联网+政务服务”。从公民“需求侧”的角度看，数据政府能够有效拓展公民参与公共事务和进行意见表达的渠道，推动公民知情权、参与权、监督权和表达权等民主权利的保障，进而强化民主的广度和深度。2022年12月底在中央党校（国家行政学院）发布的《2022联合国电子政务调查报告（中文版）》显示，中国的电子政务水平在193个联合国会员国中排名第43位，同2012年相比上升了35位，成为全球增幅最高的国家之一。该调查报告将193个联合国会员国的电子政务发展指数（EDGI）水平分为四个级别（非常高、高、中等和低）。2022年全球EDGI平均值为0.6102，中国的EDGI值为0.8119，属于“非常高水平”。

　　“数字政府建设”的首次提出，是在2019年10月党的十九届四中全会，在公民民主权利的保障方面，提出“推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。进入2022年，党和国家开始全面落实“十四五”规划关于“数字政府建设”的相关要求。2022年4月，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于加强数字政府建设的指导意见》，强调“加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式的重要举措”，“要把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系”。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称“指导意见”）出台，提出数字政府建设的2025年目标和2035年目标，明确了数字政府建设的任务和举措，标志着数字政府建设进入全面而系统的推进阶段。

　　“指导意见”在以下几个方面强调了公民的“需求侧”，尤其是公民对民主权利的需求。其一，“指导意见”将“坚持以人民为中心”作为基本原则之一，要求“始终把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点”，“坚持数字普惠，消除‘数字鸿沟’，让数字政府建设成果更多更公平惠及全体人民”。其二，“数据赋能”是“指导意见”的另一基本原则，要求“加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动”，数据的开放和可及性，为公民的践行知情权、监督权提供了必要保障。其三，“指导意见”明确提出“大力推行智慧监管”，要求“加快建立全方位、多层次、立体化监管体系”，为人民群众通过数字技术实施监督权提供了依据。其四，“指导意见”明确要求“积极打造多元参与、功能完备的数字化生活网络”，为推动公民的参与权和表达权提供了政策保障。最后，“指导意见”为特定群体的需求提供了专门规定，指出“围绕老年人、残疾人等特殊群体需求，完善线上线下服务渠道，推进信息无障碍建设，切实解决特殊群体在运用智能技术方面遇到的突出困难”。

　　在国家“十四五”规划关于“数字政府”建设相关要求和规划的指引下，党和国家在2022年全面推进数字政府建设。国务院于2022年6月公布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，向“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”下发，标志着数字政府建设在全国范围的全面推进。2022年，国务院、国务院各部委以及地方政府，分别推出相关举措推动数字政府建设。

　　为了切实推进“互联网+政务服务”和数字政府建设，国务院正在试运行“国家政务服务平台”，这是全国“全流程一体化的政务服务平台”，本着让人民群众“只进一扇门，至多跑一次”的原则，公民和法人可以实现政务服务“一网通办”。“国家政务服务平台”网站包括“国务院部门服务窗口”“地方政府服务窗口”“个人办事”“法人办事”“公共服务”等功能。其中，“国务院部门服务窗口”可以直通46各部门的1376项政务服务事项；“地方政府服务窗口”则可直通31个省市自治区的政务服务窗口和七大“区域政务专区”。各省级政府均在2022年初的省级“政府工作报告”中将数字政府建设作为该年度甚至未来五年的重要工作事项之一，并在实践中具体推进。

　　随着“互联网+政务服务”和数字政府建设的推进，政府效率得到较大提升，公民的民主权利也得到了更好保障。不过，数字政府建设是一个长期过程，目前，我国的数字政府建设仍存在一些不足。2022年6月颁布的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中提到的，“数字政府建设仍存在一些突出问题，主要是顶层设计不足，体制机制不够健全，创新应用能力不强，数据壁垒依然存在，网络安全保障体系还有不少突出短板，干部队伍数字意识和数字素养有待提升，政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在较大差距”。从保障公民民主权利的角度看，目前我国的数字政府建设在推进的过程中可能存在以下几点需要进一步提升的方面。

　　其一，在“顶层设计”层面，数字政府建设的“民主价值”并不突出。无论是中央政府，还是省级政府，在制定数字政府建设的“指导意见”或“规划”时，主要强调数字政府建设在“政府职能转变”“政府效率”“政府形象”等方面的意义，数字政府建设过程中的“民主价值”被忽视，或至多被视为一种附带价值或潜在价值。例如，多数省级政府工作报告关于数字政府建设的规定是放在“优化营商环境”的部分中，这导致数字政府建设在具体推进的过程中难以同全过程人民民主的实践实现有效衔接。

　　其二，在民主权利保障的内部构成中，数字政府建设存在一定程度的“结构性偏废”。民主权利包括两个主要的方面，一是民主的结果，二是民主的过程。在民主权利的保障方面，目前的数字政府建设相对而言是“重结果、轻过程”。具体而言，目前的数字政府建设重在“便民”，即重在强调快速有效地解决民众面临的实际问题，这是民主权利的一个方面，但另一方面，公民通过合法渠道参与公共事务的协商、决策、管理和监督，则是民主权利的另一重要方面，公民的“民主参与”在目前的数字政府建设中体现的并不明显。

　　其三，在民主权利的实际保障方面，某些地方的数字政府建设存在利用率较低的问题。以东部某发达省份的某些县级政府网的“政民互动”主题栏为例，某些县的全年“来信量”不足百件。这在某种程度上反应了民众对数字政府的不知情、不了解，或者民众缺乏必要的技能参与进数字政府的相关服务中。

　　作者简介：刘明，南开大学人权研究中心副教授。