全过程人民民主建设的基层实践——以上海基层治理为案例

王龙飞 薛泽林

　　摘要：随着现代化的迅速推进，中国社会的主要矛盾发生了深刻的变化，也对民主发展提出了一系列的挑战。全过程人民民主理论的提出，超越了西方选举民主的框架，精准回应了新时代国家治理现代化的新命题，为中国的民主建设开拓了广阔的空间。上海作为全过程人民民主的首提地，在社区治理、街镇议事、政府决策和人大立法等各层级制度设计，通过搭建体系化的参与机制和技术赋能等举措，实现基层治理中民主的全方位、全覆盖和全过程，并通过直接民主提升人民的民主感知和治理效能。

　　关键词：全过程人民民主；新时代；社区治理；基层民主

　　党的二十大报告中将发展全过程人民民主确定为中国式现代化的一项本质要求，将积极发展基层民主作为全过程人民民主实践的一个重要方向。全过程人民民主在基层的实践，不仅为我国人民当家作主的权利提供了多样化的实现形式，也对推进我国基层治理体系和治理能力的现代化进程影响深远。

　　一、全过程人民民主提出的时代背景与理论内涵

　　进入新时代以后，社会基础条件的变化对人民民主实践提出了新的挑战，这些挑战主要体现在以下几方面：一是城乡大规模人口流动带来的人户分离，给城乡居民自治制度的实施带来了现实困难；二是市场化改革带来的利益多元化给基层民主实践提出新的课题，如何在保障人民根本利益的基础上有效回应人民不同群体多元化的需求成了新的难题；三是人民群众民主参与能力和参与意愿的提升，与既有的参与渠道和方式无法满足迅速增长的参与需求之间的张力。这些都是伴随经济社会进步产生的客观变化，如何有效回应这些挑战，在新条件下保障人民充分行使当家作主的权利，是党和国家治理体系现代化面临的新课题。

　　2019年，习近平总书记到上海长宁区虹桥街道古北市民中心考察时首次提出了“全过程民主”的概念。2021年10月，习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话，指出全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的民主。全过程人民民主，提高了人民民主权利实现的广泛性和有效性，回应了现代社会的参与需求和治理任务变化，是顺应人类政治发展规律的体现。

　　“全过程人民民主”作为一种人类政治文明的新形态，其对于当前西方民主的超越主要体现在两个方面：第一，全过程人民民主的主体是“人民”。与选民权利的行使受到金钱、信息和社会地位等一系列现实条件的制约不同，全过程人民民主强调的是全体人民都能参与，而且参与没有特别的门槛，普通的居民无需通过特定的组织形式也能随时表达自己的意见和要求，基层立法联系点制度的“家门口立法”正是这一精神的典型体现。第二，民主的实践形式突出“过程性”。在全过程人民民主中，民主不仅是通过结果体现的，更是体现在持续性的参与过程中。人民可以在公共政策酝酿、形成到实施的任何环节参与进来，从政策细节的辩论，决策的形成到执行中的修正等都可以通过民主参与完成，从而大大提升了民主参与的广度、深度和有效性、持续性。

　　二、全过程人民民主在基层社区治理中的生动实践

　　作为世界观察中国的一个“窗口”，三年来，上海全市上下始终牢记总书记的嘱托，在加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市中，以强烈的使命感和责任感，将全过程人民民主融入城市发展全过程，融入人民城市建设各方面，努力打造全过程人民民主最佳实践地，在基层治理创新的探索中，演绎了一幅幅人民当家作主的生动画面。

　　（一）基层立法点让民意得以充分表达

　　虹桥路街道通过有针对性地向尽可能多的群体就相关法律草案内容征询意见；在工作程序上按照立法前中后的顺序，确保公民能够参与到法律草案的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等全过程；在居委会、合作单位等处设立信息采集点，更大程度拓宽社会各方有序参与立法意见征询；统筹用好所在区域内的法律资源和社会资源，提高立法意见征询工作的针对性、广泛性和有效性；充分发挥立法意见征询的功能增量，以立法意见征询作为抓手，致力尊法、学法、守法、普法、用法一体化推进等方式，将全过程人民民主落到了实处。

　　（二）人民建议征集凸显人民当家作主

　　开展人民建议征集，是深化全过程人民民主的重要举措。近年来，在各方面的关心支持下，上海市人民建议征集工作在服务科学决策、推动政策完善、助力城市更新、增强自治活力等方面，加快创新实践，不断结出累累硕果。形成了从“好建议”到“好政策”，“众人的事众人商量”，“由点到线，由线到面、全过程人民民主生机勃勃”的民主实践典范。

　　（三）党的领导让基层民主行稳致远

　　民主是要用来解决人民需要解决的问题的。近年来，上海在基层民主实践中坚持制度体系和工作体系两手抓，演绎了全过程人民民主在基层最广泛、最生动的实践。一是坚持党的领导，密切联系群众，把党的主张、国家意志、人民意愿紧密融合在一起，使得党、国家和人民成为目标相同、利益一致、相互交融、同心同向的整体。二是发展基层民主，激发治理活力，有事好商量，众人的事情由众人商量，人们围绕涉及自身利益的实际问题，发表意见建议，进行广泛协商，利益得到协调，矛盾有效化解，促进了基层稳定和谐。

　　三、深化全过程人民民主基层实践的未来展望

　　习近平总书记指出，民主不是装饰品，而是要用来解决人民需要解决的问题的。近年来，上海以人民城市建设为指引，大力推进全过程人民民主在基层的实践，在城市管理、社区治理和公共服务等各方面取得了丰富的成果。未来，进一步推进全过程人民民主的贯彻落实，充分发挥人民民主的优势，要在以下几方面着重用力。首先，在基层民主实践中加强党的领导，保证基层民主的有序健康发展。民主集中制是党的基本工作方法，也是人民民主运行逻辑与西方自由主义民主的一个重要区别，在基层民主中加强党的集中统一领导，才能保证全过程人民民主有序、有效。其次，全过程人民民主在基层的实践要重视提升相关主体的法治理念，可以通过加强村居基层干部理论学习与现场教学相结合的基本方法，全面提升村居干部的民主法治的理论水平和业务能力。最后，在民主实践过程中应用新技术应注重实效，避免陷入形式主义的陷阱。在基层全过程人民民主中的应用新技术更加注重人民的生活体验，尤其是老年人和青年人不同的群体受众参与的特点和对于便利性的不同需求，开发更多能用管用好用的应用。

　　与西方经典的现代化道路规划不同，在中国式现代化道路的探索中，中国共产党认识到现代化是一种手段，而满足人民对美好生活的向往才是推进治理转型的根本目的。从这个意义上来说，社区作为国家治理体系和治理能力现代化的基本单元，将全过程人民民主贯穿于社区治理的全流程，加强人民当家作主的制度保障，这是中国特色社会主义事业不断前进的不竭动力。未来，以全过程人民民主推动社区治理需要完善以“民心治理”为核心的新治理逻辑，即聚焦于人民生活，通过不断提升社会公众的满意度和获得感，社会个体基于满意度和获得感，对政府具有高度信任，对治理体系具有高度粘性，对现在和未来治理共同体充满期待的一种新的治理形态。这种新逻辑既是对已有社区治理创新的经验总结，也是对提升治理韧性的理论探索。