2024年1月11日，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》发布（以下简称“意见”），为全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化举旗定向。建设美丽中国先行区是“意见”提出的重点任务，也是2024年全国生态环境保护工作会议中确定的“全力抓好八大重点任务”之首。先行先试是我国治理和改革的重要方法和经验，建设美丽中国先行区在实现全面推进美丽中国建设的目标中具有破局发力的作用和功能，是现阶段我国生态环境保护工作的着力点。

　　一、为什么要建设美丽中国先行示范区？

　　之所以建设美丽中国先行区，是因为我国面临区域发展不平衡不充分问题，各个区域难以同时和全部完成美丽中国的建设目标，需要根据各区域的自然和经济社会发展情况，因地制宜打造绿色发展高地。

　　党的十八大以来，在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略的推动下，我国各地区立足自身比较优势，积极主动融入新发展格局，呈现出分工合理、优势互补、相得益彰的区域协调发展崭新局面。然而，由于我国国土广阔，不同地区的自然资源禀赋、经济发展基础等存在较大差异，各个区域不可能整齐划一“齐步走”，因此，我国依然存在区域发展不平衡不充分的问题。具体而言，我国区域发展仍然面对如下问题：一是东西部地区发展绝对差距仍然较大，东部地区结构调整步伐快于西部，发展质量和效益优于西部；二是北方部分地区经济发展活力不足，西北地区资源环境保护压力突出；三是区域生产力布局调整任务艰巨，地区间产业同质化发展、低水平重复建设等问题仍然突出。

　　在区域发展不平衡不充分的现实状况下，“意见”聚焦京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角地区、黄河流域等区域重大战略，对各个区域的美丽中国先行区建设目标作出了有针对性的部署，要求各地区立足区域功能定位，发挥自身特色，谱写美丽中国建设省域篇章。例如，根据长江经济带发展战略的实际需要，要求坚持共抓大保护，建设人与自然和谐共生的绿色发展示范带；又如，针对粤港澳大湾区不同制度间协同的问题，要求深化生态环境领域规则衔接、机制对接，共建国际一流美丽湾区。

　　二、美丽中国先行区的“先行”特质为何？

　　“意见”对建设美丽中国先行区作出系统部署，其中特别对聚焦区域重大战略打造绿色发展高地，提出了新的更高要求。总体看来，美丽中国先行区应当具备以下“先行”特质：

　　首先，美丽中国先行区建设要坚持理念先行示范。注重发挥理念的先导先行作用，在更深层次、更广领域落实“绿水青山就是金山银山”理念，先行探索人与自然和谐共生的价值体系和转化体系，为共建美丽中国提供了思想指引和行动指南。

湖州安吉“绿水青山就是金山银山”纪念碑（图片来源：《美丽中国 • 浙江篇丨打造美丽中国先行示范区》）

　　其次，美丽中国先行区要立足区域功能定位，分区分类制定政策措施，因地制宜在美丽城市、美丽乡村建设中蹚出各具特色的新路子，发挥重要的引领探路作用。对此，在区域重大战略实施中生态环保工作有很多针对性、突破性、创新性探索，形成了大量优秀案例和有益经验，应当得到充分的总结深化。譬如，在京津冀，先行探索三地区域大气污染防治协同立法，优化区域统一的重污染天气应急联动协调机制；在粤港澳，深化三地生态环保合作交流机制，协商妥善处理影响群众健康、老百姓关切的空气、饮用水、固体废物等区域性环境难题；在长江流域，积极推进水生态考核，川渝两地率先建立危险废物跨省转移“白名单”。

　　最后，美丽中国先行区要打破传统以行政区域为单位的环境治理模式，强化生态环境共保联治，实施减污降碳协同、生态环境基础设施建设等领域重大工程，在美丽中国建设进程中发挥先行探索、示范带动作用。譬如，生态环境部支持浙江建设减污降碳协同创新区，积极探索协同治理模式，浙江在省内6个设区市、17个县区、38个园区开展了创新试点，将减污降碳协同增效的理念和措施融入杭州亚运会场馆设计和施工环节，所有场馆及办公场地100%为绿电供应，2000余辆赛会服务车辆均为新能源汽车，物资回收利用率达到50%等，取得了一批可复制可推广的实践成果。

　　三、如何发挥美丽中国先行区的标杆示范作用？

　　习近平总书记指出，“试点能否迈开步子、蹚出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。美丽中国先行区要发挥好在保障环境权利方面的标杆示范、带头引领作用，针对现有问题，蹚出一条建设美丽中国的新路子。

　　首先，为平衡环境权利保障和经济社会发展的关系作出探索示范。环境权利保障和经济社会发展并非零和关系，不一定非要一方退让才能实现另一方，美丽中国先行示范区找到使得双方都能得到最大程度实现的方式。对此，习近平总书记指出：“不少地方通过发展旅游扶贫、搞绿色种养，找到一条建设生态文明和发展经济相得益彰的脱贫致富路子，正所谓思路一变天地宽。”基于此，美丽中国先行示范区建设应当发挥先行样板的作用，探索以高水平保护推动高质量发展的示范案例，并通过美丽中国建设示范案例的展示平台予以广泛推广。

　　其次，为实现“生态环境健康优美”目标先行示范新路径。“意见”使用“高品质生态环境”替代了“改善生态环境”的表述，提出了新阶段生态文明建设的高阶任务，即环境质量改善不仅仅要满足基本的环境标准，还必须满足人民群众对环境的更高品质追求。对此，美丽中国先行区应该探索从基本环境权益保障扩展延伸至包含休闲、游憩、审美等精神需求的高品质环境权益保障的可行路径。择要而言，一是先行建构景观权益保障体系，建立城市景观规划制度、城市景观管理制度，探索政府主导、公众参与的全域景观系统保护模式；二是设计生态空间管理与保护、游憩设施建设，游憩资源管理、游憩主体管理、游憩环境管理、游憩服务管理的具体化制度，构建完善的游憩权益保障制度体系；三是探索特殊区域的高质量环境保护，完成生态环境分区管控与国土空间衔接试点和新一轮生态环境分区管控成果动态更新，先行试点宁静小区、无废城市、暗夜社区等高品质生态环境区域的建构。

　　最后，为强化环境权利保障的法治保障探索新模式。环境法典是巩固生态文明建设成果、进一步落实实现高品质生态环境的重要抓手。在“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”已成为全国人大常委会的正式立法规划之际，在建设美丽中国先行示范区时，可以探索地方“小法典”综合性立法模式，合理确定生态环境法律制度体系化框架结构，在地方层面构建全方位的环境权利保障体系。目前已有一些地方综合性立法从框架结构上看，已经具备了“小法典”的基本要素和特征，可以为此提供有益借鉴。例如，2021年制定的《深圳经济特区生态环境保护条例》，从结构和内容上看，涵盖要素已较为全面，具有系统完备、结构合理的特点，为地方“小法典”综合性立法模式先行积累了经验。

　　（作者简介：廖彩舜，中国人民大学法学院博士研究生。）