2023年12月27日，中共中央、国务院发布《关于全面推进美丽中国建设的意见》，提出实现“生态环境健康优美”的远景目标，“绘就各美其美、美美与共的美丽中国新画卷”。在生态文明建设进程中，我国的环境保护目标已经从“健康”扩大到“优美”，这意味着良好景观的价值得到越来越多的重视，人民群众享受良好景观的权利和利益需要获得更加有力的保障。

　　一、景观利益的性质

　　通常而言，景观是指那些具有审美价值的自然或人工景色。景观所指向的并非基础性的、安全无害的环境，而是进阶性的、和谐优美的环境。人们一般认同各种自然保护地、人文遗迹以及公园、景区等都属于景观的范畴。良好的景观可以为人们带来美的享受和精神愉悦，这构成人们从景观中获得的切实利益。可以认为，景观利益主要是指人们从良好景观中获得的一种精神上的愉悦感。

　　景观利益是一种更高层次的利益，对应着人们审美需求的满足。这也正构成了景观利益与其他环境权益之间的本质区别。随着社会发展，人们对环境的需求已经不仅限于安全无害，而是发展为和谐优美，即不仅要求实用价值，还要追求美的享受。安全无害的环境是人们保持健康、谋求生存的基础条件；而和谐优美的环境则是人们获得舒适享受和精神愉悦的源泉。景观能够为人们带来美的享受，从而满足人们的审美需求。马克思曾把人的需求划分为三大层级，即人的生存需求、享受需求和发展需求。这些需求密切联系在一起，构成了人性的实质内容。人的需求是从低层次向高层次逐渐发展的。只有在较低层次的生存需求得到满足之后，才会产生较高层次的需求。审美主要属于精神性的享受和发展需求，是一种较高层次的需求。景观利益是人们从优美景色中获得的精神愉悦，对应着人们审美需求的满足。从这个角度来看，景观利益是一种较高层次的利益。

　　景观利益还是一种公私混合性的利益。景观利益的主体具有多样性，既包括社会公众，也包括特定区域的居民，还包括特定的个体。景观利益的这种属性与景观的地域性特征有关。依据范围和尺度的不同，景观可以区分为不同层级。最小尺度的景观属于个人环境景观，例如住宅庭院景观，往往与个人利益密切关联。中等尺度的景观属于群体环境景观，例如社区公园，往往涉及到特定区域居民的利益。而更高尺度的环境景观则属于公共环境景观，例如各种国家公园、著名景区等，是不特定多数人都能够享受到的景观。此时景观利益的享有主体是社会公众。可见，景观利益具有公益和私益的双重属性。

　　二、景观利益保障的中国行动

　　我国在生态文明建设领域开展了一系列开创性工作。虽然各项法律与政策中没有明确规定对景观利益的保障，但其在实质上成就了保障景观利益的效果。

　　政策目标的确立彰显了对景观价值的重视。我国在生态文明建设领域已经发布了多项重要的政策文件，《关于全面推进美丽中国建设的意见》更是以“美丽”为核心，以实现环境优美为远景目标，彰显了对景观价值的重视。美丽中国建设旨在实现“天更蓝、山更绿、水更清、生态环境更美好”，要让人民在优美自然生态环境中享受极大丰富的物质文明和精神文明。既要守护美丽的自然风光，推进美丽蓝天、美丽河湖、美丽海湾、美丽山川建设，也要塑造美丽的人居环境，打造美丽中国先行区、美丽城市、美丽乡村。在推进美丽中国建设的过程中，“展现大美西部壮美风貌、亮丽东北辽阔风光、美丽中部锦绣山河、和谐东部秀美风韵”。可见，美丽中国建设目标已经超越了安全无害的环境，拓展至追求和谐美丽的环境，即提供越来越多的自然景观和人文景观。

　　我国立法确立了政府保护环境景观的义务。《环境保护法》对城乡建设中的自然景观保护作出概括式规定，即“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设与管理”。此外，《海岛保护法》《海洋环境保护法》《青藏高原生态保护法》等立法中规定了政府负有保护特定自然景观的义务。根据《海岛保护法》，国务院和沿海地方各级人民政府应当采取措施，“保护海岛的自然资源、自然景观以及历史、人文遗迹”。根据《海洋环境保护法》，国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施，重点保护“重大科学文化价值的海洋自然遗迹和自然景观”。根据《青藏高原生态保护法》，国务院和青藏高原省级人民政府在“要自然景观分布区”等区域，依法设立国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地。可见，我国主要是通过明确国家保护义务的方式而保护环境景观。此时人民群众的景观利益主要是一种反射性利益，即通过国家对景观的保护行动而切实受益。

图片青藏高原的壮丽景观（图片来源：《美丽中国》纪录片）

　　三、美丽中国建设视野下景观利益保障的优化建议

　　随着生态文明建设的主要任务从改善环境质量拓展到实现高品质生态环境，对公民环境权益的保障也应当提升至更高水平。

　　首先，景观利益保障的法律规定需要进一步明确化和精细化。我国《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”随着社会发展，国家的环境保护义务应当不仅意味着维护基本的环境质量，而且应当拓展至不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。对此，需要进一步强调国家对环境景观的保护义务，明确景观保护的具体需求，进而建立起相应的法律制度。例如，在与人们息息相关的城市景观方面，《关于全面推进美丽中国建设的意见》提出建设美丽城市，“推进以绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效为导向的美丽城市建设”。要建设良好的城市景观，离不开配套的法律制度设计。目前，我国立法中只有《环境保护法》对城乡建设中的景观保护作出了概括式规定。未来则需要进一步建立城市景观规划制度、城市景观管理制度等。

　　其次，景观利益保障的法律机制需要更加多元化。《关于全面推进美丽中国建设的意见》提出“美丽中国建设全域覆盖”。这意味着对景观的保护并不局限于对特定景观的重点保护，而是延伸至对全域景观的系统保护。这一目标的实现不但要依靠政府的力量，而且要借助人民群众的力量，强调政府主导、公众参与。如前所述，景观利益是一种公私混合式的利益。对于其中的群体景观利益和私人景观利益，可以探索通过提供司法救济的方式予以保障。景观依托特定的地理区域而形成，具有显著的地域性特征。特定地域的居民对于该地域的自然景观和人文景观最为熟悉，也最为关心。景观利益保障的法律机制应当从行政规制发展为行政与司法保障机制并行，赋予人民群众通过提起诉讼而维护自身景观利益的权利。对此，可以建立维护景观利益的群体诉讼制度；或者完善维护景观利益的相邻关系诉讼，即在涉及相邻关系的诉讼中考虑景观利益，审查相邻关系是否影响到景观利益的实现并为之提供救济。

　　我国幅员辽阔，历史文化源远流长，孕育了丰富而独特的自然景观和人文景观。随着我国生态环境质量的持续改善，人们对环境的需求已经不仅限于摆脱污染，而是更加追求环境优美。对景观利益的保障予以优化，既回应了人民群众日益增长的美好生活需要，也是全面推进美丽中国建设的应有之义。

　　作者简介：

张舒，中国人民大学法学院博士研究生