民主，作为一种政治制度，其核心是通过选举来表达民意，参与政治实践。民主之于人权，两者关系密切，相辅相成，一方面，大力发展民主有利于促进人权保护，深化人权实践，通过民主监督防范权力对权利的侵害，通过民主程序，为新的权利诉求提供表达和实现的途径，使人权的范围和内容得以进一步诠释和扩展；另一方面，人权是民主的基础，对人权的尊重和保障是民主实践的前提，没有人权的保障，民主制度无法正常运作，如果一个社会不能提供民意表达渠道，不能让民意进入政治决策中去，那么民众便无法参与政治生活。可见，民主实现的程度影响着人权发展的质量。

　　中国共产党和中国政府始终尊重和保障人权。长期以来，中国坚持把人权的普遍性原则同中国实际相结合。以习近平同志为核心的党中央对中国民主政治发展规律进行了深入的认识和理论创新，明确提出了全过程人民民主的重大理念。全过程人民民主是“最广泛、最真实、最管用的民主”，它突破了传统民主形式的局限，强调民主不仅仅是选举和投票，更是要保障人民在国家政治和社会生活各个领域、各个阶段的广泛参与。落实全过程人民民主，有利于促进社会公平正义、人权法治保障，促进经济、社会、文化权利和公民、政治权利全面协调发展，显著提高了人民生存权、发展权的保障水平。

　　01　全过程人民民主保障最广泛人民的发展利益的实现

　　践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，走中国特色人权发展道路的出发点和落脚点，都是人民。

　　什么是“人民”？1884年，恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中回顾了古希腊氏族部落的“人民大会”组织形式。他说：“当议事会开会时，人民——男男女女都站在周围，有秩序地参加讨论，这样来影响它的决定。”这里的人民则指社会有权参与决策的所有人，点明了人民的特点是数量上的全体以及他们所拥有的权利。马克思、恩格斯阐述了“人民”的三个特征：一是阶级集合体，二是与统治阶级有别的广大劳动者，三是社会的所有人。马克思、恩格斯将人民大众等同于无产阶级。革命阶段，中国共产党一直将人民视为革命的主体和目的。那么什么是“人民”？早在1949年，毛泽东在《论人民民主专政》一文中就阐明：“人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。”即一切可以团结的力量。在社会主义建设阶段，一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围。毛泽东在使用“人民”这一概念时，也会使用“群众”“人民群众”，可见人民、人民群众、群众在一定程度上内涵一致。正如1957年发表的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中毛泽东所指出的，“人民”这一概念的内涵因不同的国家、不同时期而不同。改革开放以后，邓小平在人民的“社会主义标准”之外增加了“爱国主义标准”，拓宽了“人民”的内涵和外延。邓小平还强调，“我国的统一战线已经成为工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛联盟。”可见，在社会主义高速建设与发展时期，“人民”一词模糊了阶层、阶级的范围概念，涵盖了现代公民的自然权利、社会权利与国民的法定义务，并与党和国家的战略导向密切相关。全过程人民民主，要实现的是人类历史上更广泛更实在的民主。

　　14亿人民生产生活的重心在基层，全过程人民民主“以人民为中心”，就要深植社会的日常生活中，发展基层民主。城乡居民参与管理基层公共和公益事业时，依照法律直接实施其民主权利，而不需要通过代理人来实现；施行自治，通过村民（居民）会议和村民（居民）委员会，更好汇集群众意见，在协商中促进利益整合、增进发展共识。积极发展基层民主，是我国社会主义民主政治的基础性工程，也是中国特色人权发展道路的重要内容。人民政治参与的渠道越通畅，越有利于增进人民福祉、越有利于保障人民当家作主、越有利于促进人的全面发展、越有利于保障人民发展权益。

　　02　全过程人民民主以“全过程”方式提高人权保障水准

　　第二次世界大战之后，西式自由民主制度围绕议会、选举、政党三位一体的“代议民主”核心制度安排，嵌入“竞争性多党政治”“票选”“制衡”“宪政”等概念，对民主话语进行改造，形成了被广泛接受的民主的标准。代议制民主通过构建一套“法治”框架，“选任”官员来代表公民的利益和观点以实行统治。代议制民主通过选举来影响立法，实现的只是局部的“民意—决策”，民意很难进一步影响决策的执行与监督。代议制民主的弊端是“人民只有在投票时被唤醒，投票后进入休眠期”，而“国家权力是被少数精英所把持”“由政党轮替分配利益”。全过程人民民主，就是要打破“选举民主”，实现“全过程”民主。全过程人民民主包含民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的全过程，保证了过程民主和结果民主、形式民主和实质民主、直接民主和间接民主相统一。近年来，我国通过修改《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国立法法》，明确将“全过程民主”这一要求写入法律，并加以详细规定，形成了“民意—决策—执行—监督—民意再反馈”的机制，使得人民的意识能够影响整个国家的政治建构。

2016年10月26日，黑龙江省大兴安岭地区呼玛县县乡两级人大代表换届投票选举日，全县8个乡镇、54个行政村、57个县级人大代表选区、128个乡级人大代表选区投票选举工作同时进行。中新社发 周长平/摄

　　人民代表大会制度，是实现全过程人民民主的制度载体。要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。修改后的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》规定，“……全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》要求进一步贯彻发展全过程人民民主的重要理念，明确地方人大和地方政府“坚持以人民为中心，坚持全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，为人民服务，对人民负责，受人民监督”。这就要求充分发挥乡级人大代表的作用。截至2023年3月，全国共有人大代表277万多名，其中县、乡两级人大代表占到了代表总数的约95%。他们来自各地区、各民族、各方面、各阶层，具有广泛的代表性。

　　法治是保护人权免受践踏和扩大人权实践的最稳固手段。人权保障是我国立法工作的重点任务，加快充实和完善人权保障的法律规定，首先就是要保障人民意志写入立法。当前，《中华人民共和国立法法》明确全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，目的就是要深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见，拓宽公民有序参与立法途径，使得人民群众能够直接参与到立法活动中。截至2023年5月，全国人大常委会法工委共设立31个基层立法联系点和1个立法联系点。以上海虹桥街道基层立法联系点为例，该联系点坚持“重在参与、形式多元、质量第一”的立法意见征询原则，根据不同法律内容，积极探索立法意见征询新形式，丰富民主立法新实践，形成了“民意广覆盖，流程全链条，信息全方位，联动聚合力，征询促法治，宣传接地气”的虹桥经验。基层立法联系点动员其辐射范围内的基层各类群体，最广泛地参与立法规划和立法计划的编制、法律法规草案的提出、法律法规文本的完善、法律法规实施的监督及效果评价等法治建设的完整过程，其设立与发展符合我国全过程人民民主“全链条”的要求，推动了立法成果赋能基层治理，提高了我国人权保障水准。

　　03　因地制宜推行全过程人民民主 推动中国特色人权发展

　　基层民主实践是检验全国人民民主是否是最广泛、最真实、最管用的民主的重要场域。党的二十大报告就“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作出全面部署，提出要“积极发展基层民主”“完善基层直接民主制度体系和工作体系”“完善办事公开制度，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，维护职工合法权益”。

　　（1）通过党建引领确保基层民主不走样、不变形

　　中国共产党的领导，是中国发展全过程人民民主的根本保证。习近平总书记指出，“我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的，形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。”在中国这样一个大国，真正把14亿多人民的意愿表达好、实现好并不容易，必须有坚强有力的统一领导，通过党建引领基层民主发展是一条科学有效的发展路径。1994年中共中央《关于加强党的建设几个重大问题的决定》提出加强农村基层党组织建设应抓好4项工作：建强支部领导班子、制定符合本地实际的发展路子、做好思想政治工作、加强以党支部为核心的村级组织配套建设。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条进一步明确了农村基层党组织的地位、功能、作用及其活动原则，规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四十二条规定，“中国共产党农村基层组织，按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用。村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督。”

　　实践中，中国农村人口不断流向城市，一些农村地区甚至出现了“空心化”，村庄内没有适合的人选成为村党组织或者村委会的组成人员，或者选举出来的村书记和村主任由于工作能力不强无法胜任本职工作。面对农村直接选举沦为形式的困境，基层党组织根据选举规则，通过对管理方式的创新，鼓励“村书记竞选村主任”或是“普通党员竞选村主任”，亦或鼓励“村主任竞选为村书记”，依法产生村干部“一肩挑”。这样既推动直接选举有序开展，也产生了有能力的治理团队，保障村民自治有效推行，实现了通过党建引领基层民主发展的初衷。保障居民自治，实现城市基层民主，中央明确要求把物业管理纳入党建引领社区治理，并通过《民法典》保障了全体业主在物业共同事务中的知情、表达、选举、决策、管理和监督等各项权利。

　　（2）探索基层多样态全过程人民民主实践方案

　　落实全过程人民民主不仅要保障民主选举，还要实现民主决策、民主管理。实现基层民主决策、民主管理的方式不是固定的，要根据当地实际情况，以保障知情权、参与权、决策权为根本，探索最优路径。习近平总书记强调：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，要“形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。

　　人大街道工作委员会是区人大常委会在街道的派出工作机构，向区人大常委会负责，并报告工作。为了将全过程人民民主理念落地，各地在法定框架下创新探索街道议政代表会制度，健全街道人大工委的组织机构，由人大代表担任街道人大工委主任（专职副主任），充实人员配备，完善相应的制度机制。例如，在贵州省六盘水市，街道人大工委以“双联双评”“四进五提”“人大代表问旧改”“四张清单”等多种民主议政形式，积极参与街道经济、社会、文化等事务管理，解决群众关注的痛点难点；六盘水市钟山区委更是通过制定《关于建立街道议政代表会制度的意见（试行）》，将该制度进一步规范化，建立“月调度、季通报、半年观摩”的工作推动机制，及时调度研究街道议政工作推进情况，推动街道议政代表会制度工作落实。

　　党的十八届三中全会提出要实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。在这一治理思路指导下，为实现村级事务民主决策、民主管理，不搞“一言堂”，调动村级各主体参与村级事务的积极性，各地在实践中探索出“民主恳谈会”“一制三化”“六会议事”等做法，通过充分讨论，有效听取决策建议和诉求，从而实现村级决策民主性。通过这些接地气、聚人气的民主实践，人民利益得到协调，矛盾有效化解，为实现人民幸福汇聚起源源不断的动力。

　　（作者：朱姗姗 东南大学人权研究院副研究员）