拉丁美洲和加勒比地区农村贫困与数字融合：阿根廷萨尔塔省的案例研究

（阿根廷）玛利亚·弗朗西斯卡·斯蒂亚诺

引言

贫困是一个多因素且多方面的现象。事实上，Spicker(2009)重构了“贫困”一词的12种定义，指出了贫困涉及的不同方面。这些定义对应了贫困的不同概念，分为三个主要类别：指出缺乏物质条件的概念，与经济落后有关的概念，以及那些将贫困与社会方面联系起来的概念。

物质概念将贫困定义为缺乏物质商品或服务，也就是说，它代表了基本需求的核心和一系列其他会随着时间和空间的变化而变化的需求（George, 1988）从该意义上讲，贫困指的是与经济资源和消费无关的，对身体和精神健康的严重剥夺（Baratz和Grigsby, 1971）。从经济角度来看，贫困与生活水平相关，即生活水平比别人低。国际劳工组织(ILO)认为：“在最基本的层面上来说，当个人和家庭的生活水平（以收入或消费衡量）低于某一特定标准时，他们则被认为是贫困的”（国际劳工组织，1995）。之后，处于不平等的情况之中也被认为是贫困的：与其他人相比，在社会中处于弱势地位的人们可以被认为是贫困人口（Miliband，1974）。根据社会概念，贫困与权利缺失、基本保障缺失、依附性及社会阶层相关。

1980年，世界银行从剥夺视角定义了贫困；将贫困这一概念从纯粹的物质匮乏延伸到社会、精神和文化层面。1990年，《人类发展报告》首次提出了“人类贫困”的概念，指出人类贫困不仅是收入问题，还是过上可接受的生活的必要能力（世界银行，1990）。这一新的人类贫困概念引起了人们对人类发展的普遍关注，开启了“多维贫困”研究的序幕。 随后，《1997年人类发展报告》中又提出了一个新的概念：人类贫困指数（HPI），该概念不以收入来衡量贫困，而是对贫困指标进行最基本的描述和表达，如寿命短、早夭、缺乏基础教育、没有资源等。2010年，联合国开发计划署在总结前期经验后，再次重申了人类发展的内涵，并更新了贫困衡量指标，即GDP，纳入了健康、教育和生活水平三个维度；主要关注家庭所遭受的多层面的剥夺。

部分经典研究和当代研究让我们开始关注拉丁美洲和加勒比地区的贫困现象。其中最重要的是Altimir（1979）的研究，他不仅研究了贫困的维度，而且为我们提供了绘制贫困线的不同方法。

最近，Stavenhagen（1998）发表了一篇经典文章，汇总了拉丁美洲的贫困现象，而Gasparini, Cicowiez和Sosa Escudero（2012）等人分析了将贫困，不平等和增长联系起来的投入因素。另一方面，Gacitúa, Sojo和Davis（2000）分析了贫困与社会排斥之间的联系。Filguera和Peri（2004）将脆弱性和风险结构维度纳入分析当中。Rosenbluth（1994）将贫困与非正式性联系起来，给在经济和社会危机背景下分析贫困提供了必要的视角。

Echeverría和Reca（1998）出版了一本非常有趣的书，是关于农业、环境和农村贫困之间关系的；而Perfetti del Corral（2009）分析了危机背景下的农村贫困；Hall和Patrinos（2006）研究了农村本土人群的贫困和不平等现象。

最后，也有研究分析了国际通信技术（ICT）对减贫的影响，如Rodriguez和Sánchez Riofrío（2017）的研究。

另一方面，也有一些进行案例研究的非常有用的著作，例如Villatoro （2004年）在联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会(西班牙语又称ECLAC或CEPAL)的框架内发表的一篇文章。同样，Raczynski（1995）在美洲开发银行的框架内发表了一篇文章，提出了基于具体方案、制度和资源的扶贫战略。

本分析旨在在以上明确的理论-方法框架内，对拉丁美洲大陆贫困特点的信息进行系统化综述，并详细分析了阿根廷国家及省级政策的发展，重点关注了萨尔塔省荷鲁斯（Horus）项目的个案研究。

1.拉丁美洲的贫困问题及当前的形势。

拉丁美洲和加勒比区域的贫困是一种广泛传播的、结构性的和多原因的现象。事实上，根据拉丁美洲和加勒比经济委员会的数据，该区域是世界上最贫困的地区之一。Luo和Wang（2022）指出，从2000年到2014年，由于贫困治理取得的巨大进展，该区域贫困人口比例从2002年的45.4%（2.3亿人）下降到2014年的27.8%（1.64亿人），极端贫困人口比例从同期的12.2%（6200万人）下降到7.8%（4600万人）。然而，自2015年开始，减贫趋势有所放缓，贫困人口甚至趋于平稳并有所回升。

根据拉丁美洲和加勒比经济委员会的数据，截至2021年，该区域31.1%的人口生活在贫困中，13.8%的人口处于极端贫困状态；也就是说，几乎每两个拉丁美洲人中就有一个没有体面的生活条件。
新冠肺炎疫情严重加剧了这一形势。世界银行数据显示，2020年拉美经济整体下滑6.7%，为全球同类型区域最大降幅。也就是说，在全球经济衰退最严重的20个经济体中，有10个来自拉丁美洲。2021年，该区域的经济增长率为6.8%，意味着恢复了疫情造成的部分损失，但与2019年相比并未出现增长。

同样，根据国际货币基金组织(IMF)的预测，乌克兰冲突造成的经济损失将导致2022年全球经济增长大幅放缓，这一时期，燃油和食品价格已迅速上涨，对低收入国家的弱势群体造成了特别沉重的打击。

根据世界银行的数据，在此背景下，2021年拉丁美洲陷入极端贫困的人数增加了500万，目前已经达到8600万人，2.01亿人生活在贫困线以下。贫困人口增幅最大的国家是阿根廷、哥伦比亚和秘鲁，增幅达到7%以上。智利、哥斯达黎加、厄瓜多尔和巴拉圭贫困人口增长率在3%到5%之间，玻利维亚、墨西哥和多米尼加共和国的贫困人口增长率不到2%（联合国，2020）。

拉丁美洲和加勒比经济委员会认为，新冠疫情危机也突出了脆弱性，该区域大部分人口为中等收入阶层，其特点是缴费性社会保护水平很低，对非缴费性社会保护的覆盖面也很低。

换句话说，除了持续处于结构性贫困状况的家庭外，还有大量家庭虽然能短暂地摆脱贫困，但也处于非常脆弱和不稳定的情况之中。与此同时，拉丁美洲和加勒比地区是世界上最不平等的区域之一，根据世界银行基尼指数，该区域有16个国家被列为世界上最不平等的25个国家之列。上述不平等现象带来的影响就是经济增长(以年际国内生产总值表现衡量)不一定与资源的公平分配有关；事实上，在经济不稳定的时期，如当前国际体系正在经历的时期，贫困人口最终得承受危机所带来的冲击。

处于贫困的家庭数量众多，这也意味着贫困具有多维度的特点，也就是说，在处理这一现象时需要注意多种情况。首先，拉丁美洲和加勒比区域的城市化率超过80%，远高于全球56%的平均水平。然而极端的是，一方面，我们有阿根廷（92%的城市人口）、委内瑞拉（88%）、智利（88%）、巴西（87%）、哥伦比亚（81%）、墨西哥（81%）等城市化率非常高的国家案例。另一方面，也有一些农村人口比例很高的国家案例，如圣卢西亚（农村人口占79%）、安提瓜和巴布达（76%）或圭亚那（73%）。

然而，根据联合国粮食及农业组织的一份报告（FAO，2021），农村贫困率已经上升至48.6%（5900万人），农村极端贫困率已经上升至22.5%（2700万人）。也就意味着，农村贫困率是城市贫困率的两倍，而农村极端贫困率几乎是城市贫困率的三倍。而联合国粮农组织的同一份报告也指出，农村地区的人口增长不仅会带来其与城市地区的结构性不平等，且女童的出生还会加剧这种不平等。
拉丁美洲区域大多数国家的经济发展放缓，加上农村不同行业政策与社会政策的脱节，是农村贫困增加的主要原因。此外，气候脆弱性和农业综合企业的扩张迫使成千上万的家庭移居到大城市中心。

2.新型冠状病毒肺炎疫情期间阿根廷的公共政策。

一直以来，阿根廷的传统就是，那些在农村地区发现自己生活条件不好或贫困的人被迫迁移到大城市，以寻找工作和更好的生活质量。由于该原因（以及其他原因），大城市往往聚集在布宜诺斯艾利斯、科尔多瓦、门多萨和罗萨里奥等城市周围。因此，农村贫困及其后果对这个国家来说并不陌生，农村贫困使城市贫困率翻倍更是司空见惯。

地图1. 阿根廷农村贫困人口的百分比。

来源: Román y Monzón (2011)

目前，综合阿根廷历史上发生的国内迁移进程的情况来看，问题主要集中在该国北部，特别是在福尔摩沙、萨尔塔和胡胡伊省；以及圣地亚哥德尔埃斯特罗省北部、科连特斯省和内乌肯省（见地图1）。然而，以同样的方式，我们在地图的各个地方都发现了农村贫困，主要集中于在整个北部（西北和东北）和西部（包括内乌肯省、门多萨省、里奥内格罗省和拉潘帕省)。

然而，直到本世纪，阿根廷一直没有实施旨在发展家庭农业生产者和/或当地社区的强有力的公共政策。相反，阿根廷一直根据中型和大型农产品的特点和资源进行政治辩论，然而这些农产品面对的是与农村贫困问题完全不同的问题。

然而，在本世纪之初，阿根廷开始批准了针对这一问题的法律并开始逐步制定具体政策，这对阿根廷国家传统来说是全新且备受关注的举措。在考虑到法律和政治框架的基础之上，阿根廷开始从“家庭、农民和本土农业”的角度来研究农村贫困问题。即阿根廷力求通过实施农村地区发展的政策来减轻农村贫困，具体关注三类人口群体：农民生产者、在家庭制度下组合在一起的生产者群体或在本地社区制度下工作的生产者群体。为此，阿根廷政府出台了一系列促进农村发展的法规。

3.阿根廷萨尔塔省及其利用技术为工具消除贫困的做法：荷鲁斯项目。

根据阿根廷国家社会项目信息、评估与监测系统（西班牙语SIEMPO）的一份报告，萨尔塔是阿根廷贫困程度最高的省份之一。2019年第二季度，萨尔塔省43.9%的人口生活在贫困线以下，比全国平均水平高出7.5%。与此同时，萨尔塔省5.7%的人口无家可归，也就是说，他们的收入不足以支付基本的食物。萨尔塔省6岁以下的人口中有7.9%无家可归，56.6%生活在贫困中。且该省农村贫困人口的比例已经上升到50%以上。

3.a.综合方面

2016年，阿根廷萨尔塔省幼儿部制定了一项消除贫困的计划，旨在通过使用信息通信技术（ICT）解决偏远地区儿童营养不良问题。该项目可以通过地方政府、私营实体和非政府组织之间的创新伙伴关系来发展。萨尔塔省幼儿部是拉丁美洲第一个专门致力于这方面工作的部门。

该项目通过平板电脑和应用程序，在特定地区挨家挨户收集数据。该项目最初被命名为“社会干预技术平台”。这些数据由该部门进行地理关系统计分析、制表和验证，然后实时提供给公共或私人机构，使他们能够为消除贫困做出贡献。所有信息都存储于一个中央控制系统中，公共机构能够随时使用这些信息指导工作。

这一行动使公共或私人机构能够迅速接近贫困人口，而不用强迫他们去服务部门，这本来由于管理成本过高而无法实现。收集的信息最初侧重于儿童早期，预警系统有助于萨尔塔省更有效地采取行动打击脆弱性，这些数据还可以帮助阿根廷制定若干其他的扶贫政策。毕竟，与营养不良作斗争有几种形式。

参与者开发的系统也可以使公共机构改善他们的服务。例如，通过接收信息，公共机构可以更好地规划其访问面临贫困风险人群的形式和频率；它使公共教育机构能够更好地关注针对幼儿教育的不同计划，例如幼儿园或职业教育的名额；系统甚至可以改善贫困人口的健康问题，例如改善儿童和孕妇的营养项目。

此外，该系统将公共部门所有成员之间的活动联系起来，以确定哪一部门应该在已启动警报的特定区域内采取行动。此项数据的交叉能够预测脆弱性并预测特定行动。通过这种方式，萨尔塔省政府可以制定个性化的公共政策，避开中间方，直接对最弱势的家庭进行扶贫。

萨尔塔省幼儿部的工作小组访问了该省最脆弱地区的30多万人，从而可以根据数据对每个问题的分析制定公共政策，更加关注儿童和幼儿。这项工作是在第三部门组织的支持下进行的。萨尔塔省政府称，该省对所有面临贫困风险的儿童进行了地理关系统计分析并实施了个性化扶贫措施，从而大大降低了婴儿和产妇死亡率。

该项目之所以引起关注，是因为它使用技术来收集并构建可以识别局部问题的数据和信息，且能避免在制定消除贫困的公共政策时出现错误（Lafuente, 2016）。此外，值得关注的是，迄今为止，很少见到萨尔塔省以外的其他机构参与制定消除贫困的行动。然而，尽管该项目吸引了人们的注意，并且是消除贫困领域的一个创新项目，但该项目及其实施方式也受到了强烈的批评。

3. b.对该项目的批评和反思

本研究对萨尔塔省荷鲁斯项目的批评从三个角度进行了观察。第一个角度涉及人工智能和个人数据的使用问题，这也是一个不断技术化的世界中常见的讨论，与大型IT公司的作用息息相关。第二个角度涉及角度更广，涉及与阿根廷有关的问题，例如关于项目产生的影响的评价，乃至政府更替后项目的实施。最后一个角度，讨论了对青春期少女和青春期妊娠问题的消极方式。

Couldry和Magalhaes（2021）指出，该项目使用人工智能来永久监测处于不稳定社会条件下的儿童和妇女，以构建算法知识，使政府能够预测导致问题的因素并提前采取行动。

在此定义下，使用人工智能来构建这些数据获得了一些批评，Peña和Varon（2019）指出该项目对弱势群体采取了全面监控，并产生了技术和评估错误。作者回忆称，哪怕在2018年，这些数据也只是针对女性的，而且最初的重点是消除青春期怀孕和辍学，这导致了人们对现实的扭曲看法（ICC, 2018）。

关于人工智能的问题，Peña和Varon（2019:29）指出，这项技术在世界上愈发广泛地被用来消除贫困，例如使用算法来决定教育、公共卫生、住房等领域的服务分配和投资。然而，Cathy O 'Neil对该项目的思考表明，这些体系最终惩罚了穷人，而不是帮助他们，正是因为这些数据容易出错，而他们得承担这些错误，且这些体系可能会导致对弱势群体的污名化、歧视甚至滋生犯罪。

布宜诺斯艾利斯大学应用人工智能实验室（西班牙语UBA）（LIAA, 2018）于2018年发布了一份报告，对该项目进行了评估，并在该项目仍然关注消除青春期妊娠和辍学的情况下，强调了一些技术错误，例如评估问题时收集的数据不充分或不足，数据不可靠且存在一些错误，以及部分信息的突猛增加，都会产生错误的后果，引导当局采取行动，制定错误的公共政策。

基于这些误解，Sternik（2018）提出了一个概念，叫做“不会思考的智能”，并根据人工智能使用引起的广泛讨论提出了一个重要观点：个人数据。由于这是一个捕获个人数据并将其上传到云端的项目，因此人们担心数据的安全性以及政府和相关机构处理这些数据的方式。

人工智能的创造者微软确认其平台上的数据是安全的（微软, 2018），但来自自由基金会（Fundación Via Libre） (Sternik, 2018)的Beatriz Busaniche提出了涉及个人数据保护的第25,326号法案，并指出该立法对弱势群体实施了特殊保护，并禁止收集敏感数据(第7条，第3段)，其中规定：“敏感个人数据指的是会直接或间接泄露敏感数据的信息的文件、银行或记录存档。宗教组织、政治组织和工会组织可以保存其成员的登记册”。

其他批评来自Fernández和Herrera （s/f）等作者，他们说一些数据随着政府的变更而消失，而该发起该项目的部门本身也不复存在。本次主要讨论的主要问题是：政府变更后，负责该项目的幼儿部首先不复存在，那么这项工作是如何继续开展的。此外，现任政府官员也称，一些项目数据在政府过渡时没有获得批准。还有一些抱怨是基于这样一种观点，即之前的管理者们出于私人目的使用该项目，并通过私营部门运营该项目。

近年来，涉及前政府主任的腐败指控也一直在困扰该项目。需要指出的是，荷鲁斯项目是为了消除弱势群体贫困进行的一项创新，并已成为该区域几个国家的示范项目，但随后的一些错误使该项目的发展受到制约。

3.c.国家和国际利益

根据荷鲁斯项目的数据，2018年，萨尔塔省政府称幼儿中心的数量已增加了200%以上，也促使了该项目被推广到阿根廷的其他省份。该项目引起了全世界的关注，巴拉圭、哥伦比亚、玻利维亚和巴西等几个拉丁美洲国家甚至也进行了复刻，麻省理工学院和其他机构对此也进行了研究。

2019年，巴西签署并成立了一个联盟，通过巴西公民部（联邦政府部分）创建了“快乐儿童”项目。该项目已经在巴西东北部的中型城市进入测试阶段。

3. d.对荷鲁斯项目的反思

荷鲁斯项目是一项重要的倡议，它将政府和私营实体联系起来，利用技术消除最弱势群体，尤其是儿童和青少年的贫困现象。荷鲁斯项目是消除贫困的重要组成部分，其目标引起了大家的关注，毕竟，在后新冠肺炎疫情期间，利用技术和创新制定政策来消除贫困不可或缺，而不应被搁置一边。

然而，社会机构对荷鲁斯项目提出的批评也引起了重要的关注，主要是因为该项目涉及重要数据的可获得性和在线，针对此方面的讨论在世界范围内不断发展。现有观点认为公共政策的制定过程有对有错，充满试验和失败。荷鲁斯项目对于这些讨论的出现以及防止未来犯同样错误非常重要。

此外，令人吃惊的是，政治和透明度问题对该区域项目和公共政策连续性的持续干扰，这不仅是阿根廷的问题，而且是整个拉丁美洲的问题。本调查的一个主要挑战是获得荷鲁斯项目及其影响的最新数据，但本调查也发现，这对政府本身也是一个挑战。

4. 结论

近年来，针对赤贫和相对贫困的研究无疑肯定了贫困与不平等之间不可分割的联系。从社会经济的角度来看，我们可以肯定，贫困产生于不平等，因为它是收入、财富、阶级、性别和种族不平等的结果，产生了持续社会歧视的交叉性（Stezano, 2021）。事实上，在规范层面上，人们已经充分地认识到在实践中，贫困严重且系统地侵犯了弱势群体充分行使其经济、社会和文化权利的可能性（Mancini, 2018）。

这一特殊的人权类别，与经济和人类发展密切相关，且正经历严重的后新冠肺炎疫情危机，究其原因，是因为财富集中在少数精英手中，这些精英更关注利润的金融化，而不是减少不平等。拉丁美洲和加勒比经济委员会关于2021年贫困问题的报告指出，“过去三十年中不平等的不断扩大并不是意想不到的结果，更是人为地选择所带来的结果。体现在政府选择的某些政策：资本流动的边际和限制、公共支出的紧缩行动以及市场管制放松的程度。这些政策促进了（通常是适度的）经济增长，但最重要的是，它们加剧了不平等（Stezano, 2021）。

可持续发展目标的目标17：“加强实施手段，振兴全球可持续发展伙伴关系”在其分目标17.16中再次强调：“改善全球可持续发展伙伴关系，辅之以能调动和共享知识、专业技能、科技和财政资源的多利益相关方伙伴关系，以支持所有国家，特别是发展中国家实现可持续发展目标。”在实施国家和地方项目时，以实现摆脱贫困和饥饿等基本权利为基础的全球治理非常关键。

贫困，其所有定义、含义、特点和表现，以及任何科学的界定，都代表着人类的失败。这篇文章让贫困变得非常清晰，即贫困是一个整体现象。因此，必须通过地方、省级和国家政府之间以及在全球治理框架内协同采取战略行动来解决这一问题。只有通过深入研究地方变量的特点，并在国际合作的框架内，我们才有希望实现达到可接受全球标准的人类发展。

因此，我们必须把阿根廷萨尔塔省的小型个案研究（尽管该案例存在各种矛盾）视为国际合作的起点和终点，以使各国人民不再遭受贫困和不平等。通过挨家挨户的细致研究，辅以阿根廷各机构的补助原则，密切解决阿根廷最严重的贫困状况之一，这是我们的起点，也是势在必行的，在全球范围内进行更广泛讨论的终点：国际合作是通过交流良好实践从而促进人类、和平与可持续发展的唯一工具。

（作者玛利亚·弗朗西斯卡·斯蒂亚诺系阿根廷拉普拉塔国立大学国际关系研究所中国研究中心主任）