全球人权治理视域下国际人权条约机构的四重监督程序

（中国）涂云新

在人权的时代，全球人权治理是以联合国为核心的国际体系的重大议题，它业已成为了支撑现代国际法和现代国际关系向前发展的制度基础。当代国际关系日渐呈现出一种高度复杂的互赖关系，无论是在区域还是在全球层面上，国际人权建制（International human rights regimes）都已经深深影响了当前的全球人权治理体系。本文将国际人权条约监督机制置于全球人权治理的语境中，试图总结和凝练现有国际人权条约监督机构在组织运行方面的共通性结构特征，重点分析其监督实施程序的法律基础和面临的挑战，以期能较为系统性地厘定国际人权建制可能面临的挑战，从而为全球人权治理贡献智识。

一、国际人权条约机构的四种主要监督机制

古罗马法谚云：“协议必须被遵守”（Pacta sunt servanda），这种理念也以国际习惯法的方式被编纂在了《维也纳条约法公约》之中。条约之实施及建基于此种理念之上的监督机制的完善是“二战”以来国际人权法实践的核心问题之一。围绕着国际人权条约实施的一般法理和国家实践，法学界展开了多个维度的学术争鸣和探讨，其中备受关注的问题是条约监督机制的运行结构及其面临的挑战。为了限定论域，本文论证的前提和基础是划分和切割既相互关联又相对独立的三组法律问题：首先是国际人权的国际法实施问题和国际人权的国内法实施问题，前者是基于国际人权条约的履行而生成的条约法问题，后者是基于一国宪制安排而形成的基本权利保障问题；其次是国际人权条约实施的广义问题和人权条约本身创设的监督机制问题，前者是在条约法意义上探讨国际人权公约的缔结、效力、解释、适用和国家实践等问题，而后者是在国际人权公约所设定的法律程序中探讨监督机构的依据、权限、运行规则、工作方法、步骤和措施等问题；三是国际人权的广义保障问题和国际人权的准司法救济问题。

目前负责监督国际人权条约实施的“条约机构”已经有十个之多，观察和总结十个“条约机构”在近半个世纪的发展历程，我们可以看到在国际人权条约监督机制中已经逐渐形成了以“缔约国报告程序”“国家间来文程序”“个人申诉程序”“调查程序”为核心的四重程序，它们共同担负着监督国际人权条约履行的使命。

二、缔约国报告程序的规范结构及其法律挑战

（一）缔约国报告程序的法律基础

缔约国报告程序系指人权条约的缔约国必须按照其所批准的公约之规定，向人权条约相应的条约机构提交定期报告，用以说明缔约国为了落实人权公约所采取的包括立法、司法、行政等方面的措施，争取人权条约所确认的权利得到切实享有。

缔约国报告制度的目的在于在国际层面上提供一个统一的法律框架，以便缔约国在这个框架内按照一套协调精简的程序完成其加入的所有国际人权条约规定的报告义务。报告程序一般分为缔约国搭建报告编写机构框架、缔约国自行采集数据、缔约国起草和拟定报告、缔约国向条约机构报告。缔约国的报告起草和撰写的过程被视为是一个国家行为，同时这种国家行为必须在各国宪制框架内确保其既能够代表国家一级的官方态度，又能够吸纳和融合民意机关、民间社会的观点和诉求。

（二）缔约国报告程序面临的法律挑战

在国际人权条约监督机制的四重程序中，缔约国的报告义务虽然是唯一一个强制性的法律程序，但是人权条约机构在这一机制中却面临着自身能力建设、审议周期、后续执行能力等诸多挑战。首先，条约机构受制于专家人数之限制和财政资源的不足，尚不足以应对繁重的工作负担。其次，就审议周期而言，受制于一年中固定的会期，人权条约机构很难在每年两次左右的短暂会期内对大量的缔约国报告进行系统而细致的审议。第三，就后续执行能力而言，人权条约机构在针对缔约国报告做出结论性意见后一般是通过“建议”的方式来督促缔约国履行其条约义务，并无强制约束力。

三、国家间来文程序的规范结构及其法律挑战

（一）国家间来文程序的法律基础

与缔约国的报告程序不同的是，国家间来文程序在多数情况之下是一种“任择性程序”（Optional Procedure），也就是说，人权公约的某一个缔约国（A国）认为另一个缔约国（B国）存在严重违反公约原则和条文的情况，则A国可以向条约机构提起对B国的来文。就“任择性程序”的启动而言，在大多数情况下，国家间来文对一缔约国的可适用性需以该国事先发表接受声明为前提。缔约国的接受声明可以随时作出，且往往是可撤回的。国家间来文程序的有效运行关键在于相关人权公约所设定的条约机构（或相关委员会）在管辖权（Jurisdiction）上面的正当性和合法性。若发生争议的两个缔约国均以法定的程序明确宣示或者声明接受条约机构（或相关委员会）的管辖权，则国家间来文的程序才可以进入真正的对抗阶段，也唯有此，相关的条约机构（或者有关的委员会）才可以基于国家间的同意而进行调查、形成报告或者审查指控本身是否能够成立。

（二）国家间来文程序面临的法律挑战

自国家间来文程序被载入诸多人权公约之后的国际实践来看，人权公约所引发的缔约国之间争议所牵涉的范围不仅是法律方面的，也可能是一种包含有广义国际关系意涵的政治争议。就人权公约的解释方面，国家虽然基于一种主权意义上的“同意”（consent）而与他国订立了公约且在其宪制程序内批准了公约，但是围绕着某些公约条款履行中的法律解释问题的争议，可能是一个更为重大的法律难题。就广义的国际政治而言，现实中大多数国家都不会主动适用这种投诉程序，许多人权公约中存在的国家间来文程序也从未被启动，其原因在很大意义上是这种指控程序极容易被“政治化”，严重影响国家之间的经贸往来和其他方面的友好关系，各国政府也一贯警惕这个被各缔约国试图回避的“潘多拉盒子”。

四、个人申诉程序的规范结构及其法律挑战

（一）个人申诉程序的法律基础

个人申诉程序（Individual Complaint）[ 申诉和来文在本文中交叉使用，理由有二：其一，一般来说，依照联合国人权高专办（OHCHR）官方文件的指引，向某个委员会提出的申诉或者控告也称“来文”或“请愿”；其二，在英文原文中，Individual Communication和Individual Complaint两个词语也在联合国的官方文件中交替使用。理论和实务界在中文翻译方面也将“来文”和申诉两个中文词语交替使用。值得说明的是，《Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights》中的英文原文使用的是“Communication”一词，《公民权利及政治权利国际公约议定书》（第一议定书）的官方中文翻译文本使用了“来文”一词。]也被称为个人投诉程序或者个人来文程序（Individual Communication），它是指人权公约规定的权利受到侵害的个人或者个人群体向国际人权组织和机构提请审议的一种制度。个人申诉程序的建立是对近现代国际法的一大贡献和发展，它使得个人或者集体在某种特定条件成就的情况下也被视为了国际法的主体。人权法的发展引领着国际法主体理论的突破，国际法律制度突破了传统主权国家或者国际组织一统天下的局面，国际人权法犹如一把利剑在以“主权岩石”所垒砌的传统法律秩序之下开拓了新的疆域——主权国家必须对其领土管辖区上生活的人民的权利保障尽到最低限度的国际义务。

在国际人权法中，基于人权公约的个人申诉程序的启动必须符合较为严格的条件。任何人在满足了一定的条件之后，均可以依据公约之规定向条约机构提请个人申诉程序。个人申诉程序是个人（或者组织）针对缔约国政府的一种申诉，这种申诉程序是一种准法律程序（Quasi-judicial），具有一定的对抗性。个人申诉必须满足以下的可受理性条件（The admissibility requirements）：第一，申诉方必须具有受害者地位（Victim Status）。第二，申诉方必须穷尽当地救济（Exhaustion of Domestic Remedies）。第三，申诉必须在合理的期限内提出（Reasonable Time）。第四，申诉不得被视为不可受理的属事（ratione materiae）。第五，申诉人必须排除证据明显不足的情况（Manifestly Ill-Founded）。

（二）个人申诉程序面临的法律挑战

个人申诉程序的建立可谓是“普遍人权体系的历史中的一座里程碑”，它试图通过准司法个案的方式累计一种具有一致性和连贯性的判例法规则来推动国际人权法的发展。人权条约机构目前面临的挑战则在于能否发展出一套令缔约国信服的、有关公约权利的判例理论(jurisprudence)。而这种“判例理论”的发展受制于两个因素，一是人权条约机构本身在解释公约权利方面的权限边界问题，二是人权条约机构在处理个人来文方面的自身能力问题。 一般而言，条约机构对个人申诉的审查一般会同时审议申诉的可受理性问题和实质问题。

五、调查程序的规范结构及其法律挑战

（一）调查程序的法律基础

所谓的调查程序（Inquiry Procedure）指的是人权条约机构在符合一定条件下，根据可靠资料，显示某一缔约国严重或有系统地侵犯人权公约规定的任何权利时，可以决定指派一名或多名委员对缔约国开展调查。例如，《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》第8条规定和《经济、社会、文化权利国际公约任择议定书》第11条和第12条之规定，若获得相关缔约国的同意或批准，调查可能包括对该国领土的访问。

（二）调查程序面临的法律挑战

就国际人权机构监督机制的实施现状来看，调查程序面临的挑战可能更为巨大。首先，调查程序在核心国际人权公约中的覆盖面和适用率不足。第二，作为一种任择性程序的调查程序在启动方面的“选择性”问题降低了该准司法程序的公信力和正当性。第三，调查程序的实施严重依赖于缔约国的准许和配合。面对人权侵犯情形最严重或规模最大的情形，人权条约机构在信息的获取方面，不但依赖于非政府组织的报告，而且极有可能需要进行实地调查。实地调查是否能够顺利开展最终取决于缔约国是否准许和配合，这就使得缔约国极有可能基于主权的抗辩而拒绝配合人权条约机构的调查，“严重或大规模的连续性人权侵犯的情形”就逃脱了调查程序的制约。

六、结论

面对人权条约机构运行的种种法律挑战和现实困境，国际社会必须深刻认识到制度设施在国际政治经济结构下的角色界限问题，一方面，条约机构必须坚守和夯实其机构建制的民主正当性（Democratic Legitimacy）问题，在公约的解释权限、限度方面妥善处理好委员会解释与缔约国解释的关系问题。另一方面，条约机构也必须强化本身的制度能力（Institutional Capacity），不断在人力资源、财政资源、工作机制和工作负荷等方面提高机构运行的有效性和实效性。囿于国际政治、经济结构及相关历史条件等因素的制约，“条约机构”在构建人类和平时期的国际人权法律秩序的征程中仍然面临诸严峻挑战，但“四重程序”的推进和完善将促使人类社会向着《世界人权宣言》所昭示的目标不断前进。

（作者涂云新系复旦大学人权研究中心青年研究员）