摘要：对我国儿童人权的立法考察不仅可以呈现儿童人权保护法治化的发展历程，还能挖掘法治对于推动儿童人权事业所作出的贡献。以儿童为中心的专门立法为标志，可以将儿童人权保护的法治化进程划分为摸索确立期、体系形成期和深化拓展期。摸索确立期以《未成年人保护法》的出台为标志，这是我国首部以保护未成年人为主旨的立法，在中国儿童人权法治建设中具有划时代的意义。体系形成期以《预防未成年人犯罪法》的出台为标志，通过对《未成年人保护法》进行补充，为儿童建构出一种新型的特殊保护方式，形成了儿童人权保护法治体系的基本框架，是儿童人权保护法治化的重大发展。深化拓展期以《家庭教育促进法》的出台为标志，拓展了儿童保护的立法范畴，将儿童保护立法从以儿童为中心扩展至家庭领域，这也意味着我国儿童人权保护法治体系有了新的拓展。未来儿童人权保护的法治化，不仅需要不断完善既有法律，还需要依循儿童身心发展特征，坚守儿童利益最大化原则，以进一步拓展未成年人人权立法空间，推动儿童人权法的法典化，为儿童人权保护事业提供中国经验。

　　关键词：儿童人权；法治化；少年司法；人权贡献

　　儿童人权是国际及国内社会高度关注的问题。儿童人权的发展状况不仅是一个国家文明程度的重要标志，而且对一个国家的未来战略布局也具有至关重要的价值。自我国 1991 年批准联合国《儿童权利公约》以来，我国儿童人权事业进入发展的快车道，儿童人权保护水平不断提升，儿童人权事业取得了显著的成就。然而，学界对儿童人权的关注多集中于具体领域的儿童人权保护，从微观层面探索我国儿童人权保护问题。对儿童人权法治建设的讨论呈现出局部性和碎片化的特点，缺乏整体性、系统化的研究。实际上，儿童人权的法治建设既是衡量儿童人权发展的重要标志，又是儿童人权实现的前提基础。考察儿童人权的立法历程，不仅可以探求儿童人权法治建设对中国及世界人权发展所做的贡献，还能为进一步加强儿童人权法治建设，为探索儿童人权法治的中国道路提供有益借鉴。

　　基于儿童在不同的语境中有不同的概念，在讨论儿童人权法治建设之前，需要对儿童的概念作一个界定。《儿童权利公约》将儿童界定为十八岁以下的未成年人，本文沿用《儿童权利公约》中有关儿童概念的界定。儿童人权保护法治化的发展历程，主要表现为我国未成年人保护的立法历程。为此，本文拟以儿童为中心的专门立法为标志，将儿童人权保护法治化演进过程区分为摸索确立期、体系形成期和深化拓展期。以此为基础，呈现不同阶段我国儿童的法治建设状况，总结不同阶段儿童法治建设对儿童人权发展做出的贡献。同时总结儿童人权法治化建设过程中的得失，并提出一些解决对策，为进一步探索儿童人权保护法治化的中国道路，讲好中国儿童人权故事贡献微薄力量。

　　一、摸索确立期：儿童人权保护法治化的里程碑

　　所谓摸索确立期，是指以《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）的出台为标志，并以该法为基础所建构儿童人权保障法治化的时期。摸索确立期源起于改革开放后对青少年犯罪治理和保护的双重需求，形成了《未成年人保护法》对儿童权利保护的系统建构，在儿童人权保护法治化进程中具有里程碑意义。

　　（一）摸索确立期的主要历程

　　中华人民共和国成立后至改革开放前，我国几乎没有涉及儿童的立法，更没有专门的儿童人权立法。改革开放后，对儿童人权的关注，最早主要并非来自于儿童保护的需求，而是基于对青少年犯罪问题的忧虑。20 世纪 70 年代后期，青少年犯罪问题突出，呈现出犯罪低龄化、群体犯罪增多、青少年团伙犯罪突出、暴力犯罪活动增加、犯罪手段成人化和女性犯罪上升等新特点，发展成为危害社会治安的严重问题，引起了党和政府及社会各界的广泛关注。为解决日益凸显的青少年违法犯罪问题，1979 年中共中央转发的中宣部等八个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》的通知，要求在党委领导下，将各方力量统一组织起来，着眼于预防、教育、挽救和改造，积极解决青少年违法犯罪问题。该报告直接推动了青少年保护专门法律的立法实践。1980 年 11 月，在各级组织的努力下形成了《中华人民共和国青少年保护法（讨论稿）》。但由于受理论准备不足、社会条件不成熟和立法意见不一致等诸多因素影响，最终没有进入立法议程。

　　尽管专门的青少年保护法律没有出台，但我国的宪法和民事法律率先开启了儿童人权保护法治化的进程。1982 年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十三条提出“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“任何公民享有宪法和法律规定的权利”为儿童享有公民基本权利提供宪法基础。尤其是《宪法》第四十九条规定“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”这在根本法上确立了儿童保护法则。此外，1982 年《宪法》除沿续了先前所颁布《宪法》中关于儿童受教育权和保护权的规定外，又增加了儿童发展权受国家保护、儿童由父母抚养及禁止虐待儿童的规定，为儿童人权制度的诞生确立了基本宪法准则。1986年我国颁布了《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》），其中第十六条、第十八条依照《宪法》规定了监护资格、监护人的职责权利与民事责任，标志着我国首次在部门法中对儿童人权进行了具体规定。在《宪法》和基本民事法律之外，我国于 1986 年在第六届全国人民代表大会通过了第一部《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）。《义务教育法》形成了九年制义务教育的基本框架，通过“免收学费”“通常情况下必须入学” 及“禁止招收童工”等措施积极保障儿童的受教育权和发展权等基本权利。《义务教育法》对儿童人权的保护从家庭视角转移到社会视角，儿童保护不再局限于家庭内，为儿童人权保护提供新的路径选择。

　　在儿童人权保护的地方立法中，上海在全国率先进行了积极探索。1985 年10 月党中央发布了《关于进一步加强青少年教育、预防青少年违法犯罪的通知》，该通知明确指出：“目前，保护青少年的法律还不完备，建议立法机关会同有关部门，根据宪法精神，加紧制订保护青少年有关法律。”为贯彻落实该文件，各地开始了青少年相关立法工作。1987 年，《上海市青少年保护条例》（以下简称《条例》）颁布实施，成为我国第一部保护未成年人的地方性法规。《条例》提出要将社会保护、改善青少年成长环境与青少年自我保护结合起来，保护青少年是全社会的共同责任，一定要发挥社会各方面的力量，相互配合，形成一个完整的保护体系。《条例》尽管没有引入未成年人的概念，但其最核心的保护对象是未成年人。《条例》对儿童人权的探索为《未成年人保护法》提供了重要的立法思路、立法框架和经验基础。

　　1988 年 1 月，中国共产主义青年团中央委员会成立了全国青少年立法工作领导小组，其办公室起草了《中华人民共和国未成年人保护法（草案）》，开启了保护未成年人立法工作的进程。1989 年 11 月 20 日第 44 届联合国大会第 25 号决议通过了《儿童权利公约》，这是第一部有关保障儿童权利且具有法律约束力的国际性约定。《儿童权利公约》所确定的儿童最大利益原则为各国践行儿童保护提供了最基础性的指导原则。《儿童权利公约》第三条第一款明确指出，关于儿童的一切行动，均应以儿童的最大利益作为首要考虑，并且将儿童的最大利益作为儿童的一项重要权利。由此，《儿童权利公约》确定儿童作为个体权利主体，而不是作为父母权利的客体来看待。正是在此意义上，儿童权利基金会执行主任詹姆斯·格兰特（James Grant）将《儿童权利公约》称作“儿童大宪章”（Magna Carta for Children）。儿童权利主体的确认表明儿童真正地作为一个人而存在，《儿童权利公约》将儿童作为真正的权利主体看待，实现了从观念人权到制度人权的转变，并被世界各国所接受。我国作为该公约的坚定支持者，于1990 年签署了《儿童权利公约》，并积极推进立法践行《儿童权利公约》的要求，履行为儿童提供法律保护的职责。1991 年全国人大常委会审议通过了《未成年人保护法》。该法采用立体性结构体系，纵向上，以未成年人生长的环境为主线，建构家庭、学校、社会和司法保护等保护网络；横向上，以保护的不同层次为辅线，围绕保护主体、保护对象及保护方式组成相互衔接的章、节、条、款。这部法律的出台意味着：首先，将年龄界限清晰的“未成年人”而非年龄界限模糊的“青少年”作为法律名称，由此初步确立了“未成年人法”这一专门的法律类型。《未成年人保护法》成为我国儿童人权保护法治化的里程碑。其次，《未成年人保护法》明确了儿童的生存权、发展权、受保护权及家庭、学校、社会等主体的保护义务，标志着国家在法律层面上认可儿童的权利主体地位，并为其提供相应的保护义务。最后，《未成年人保护法》在全国范围内确立了儿童保护的社会性立法，为儿童保护提供新的实践途径。

　　（二）摸索确立期的法治贡献

　　摸索确立期是儿童人权保护法治化的初始时期，也是儿童人权保护法治化的探索阶段，对我国儿童人权保护法治化具有里程碑的意义。具体而言，其对儿童人权保护法治化的贡献主要表现在以下几个方面。

　　第一，探索出我国第一部以保护未成年人为中心的专门立法。在传统中国，家族概念始终是中华传统法律文化的基本精神和主要特征，其核心就是将儒家伦常法律化，以维护纲常名教。在传统社会中，儿童不是权利主体，这意味着不会有专门保护儿童的法律制度。自清末以来，尤其是民国时期，随着儿童观念的引入，当局也在探索有关儿童保护的制度，在儿童保护和少年司法中有一定的历史进步。不仅建立了少年矫正机关、少年法庭，制定了少年案件审理的程序性规定，甚至还拟定了少年法。然而，由于种种原因，有关儿童保护的专门立法最终没有出台，少年司法也随之偃旗息鼓。中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放后，通过立法实现社会主义法治化成为全国期盼。其中，有关儿童保护的专门立法就是随着《宪法》《民法通则》《儿童权利公约》等确定了保护儿童人权的背景而诞生。

　　第二，推动了儿童法律地位的根本变化。《未成年人保护法》既是摸索确立期形成的标志，也是儿童人权的“小宪章”，是儿童法律地位发生根本变化的里程碑。在人类文明进程中，很长一段时期内，儿童一直附属于父母，由父权支配。儿子不管是否成年，都依附于家长。而在近代中国，儿童仍是作为父母的附属，被家长支配，儿童人权很难得到法律保障；相反，传统法律保障的是父权如何支配儿童的权利。社会主义法治的确立，极大地改变了儿童的处境。摸索确立期的形成从法律上彻底改变了儿童的法律地位，儿童已经从被支配的对象转化为权利的主体。儿童不仅在家庭中成为独立的权利主体，在社会中也是同成年人平等的权利主体，法律还对其进行特别保护。

　　第三，建构出儿童人权的保护体系和机制。《未成年人保护法》作为摸索确立期的形成标志，不仅使儿童摆脱了以父权为基础的家庭支配，而且使儿童保护从家庭的私事变为社会的公共事务。因此，儿童人权保护法治化的核心在于：一方面，应从家庭着手，要求家长承担保护义务和责任，以增强家庭中的儿童人权保护力量；另一方面，儿童人权保护法治化不能仅限于家庭，家庭之外的社会保护和国家保护同样重要，在某种意义上是更为重要的范畴。一般而言，家长有保护子女的自然倾向和天然优势。法律的重心是防范部分家长不履行保护职责甚至侵害未成年子女合法权益。而政府和社会保护未成年人基本上是有针对性的。在法律上由政府有关部门甚至社会各类主体担负儿童人权保护职责，在我国传统的法律文化中是前所未有的事情。也正因为如此，未成年人保护立法的探索，核心之一就是建构未成年人的保护体系和机制，从而有效地促进儿童人权从法律上的权利转化为现实中的权利。《未成年人保护法》的出台就是我国儿童人权保护体系和机制初步建构的重要标志。

　　二、体系形成期：儿童人权保护法治体系初步形成

　　所谓体系形成期，是指以《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防未成年人犯罪法》）的出台为标志，并以此为基础所建构儿童人权保障法治化的时期。体系形成期缘起于《未成年人保护法》出台后未成年人犯罪率居高不下对探索立法新路径的需求，形成于《预防未成年人犯罪法》对儿童权利保护的新路径选择，拓宽于相关法律未成年人专章的司法保护体系化。体系形成期是儿童人权保护法治化的重大发展，意味着我国儿童人权保护法治体系基本建成。

　　（一）体系形成期的主要历程

　　我国对未成年人的关注及其立法动议，起源于改革开放初期青少年的违法犯罪问题。尽管立法最终制定的是《未成年人保护法》，但该法明显融入了犯罪预防的思路。然而，保护与犯罪预防在立法原则、目标及手段方面毕竟有很大差异。因此，如何进一步完善未成年人犯罪预防方面的法治建设，便成为《未成年人保护法》出台之后的首要目标。

　　除了《未成年保护法》中涉及的预防条款，最早探索的儿童人权保护制度的是涉罪未成年人在羁押中实现与成年人分离的机制。1994 年《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）出台，专门制定了“对未成年犯的教育改造” 一章。该章共有四条，对未成年犯的特殊执行场所、教育改造、未成年犯的劳动、义务教育及特殊剩余刑期处理问题作出了规定。《监狱法》出台标志着未成年犯监管改造法律制度正式确立。针对未成年人心理发育不健全、可塑性强等特点，对未成年犯的改造应当是“在未成年犯管教所执行刑罚”，主要改造手段是教育、感化、挽救，采取与成年人不同的措施。为贯彻落实《监狱法》中未成年人司法保护的相关条款，1999 年 12 月，司法部颁布了《未成年犯管教所管理规定》。《未成年犯管教所管理规定》明确规定了未成年犯监管改造工作的性质、目标、方针、原则，以及行刑手段、教育方式和运作机制，在关于教育改造形式、方法、内容上有所创新，如，关于心理矫治的规定，以及比照成年犯宽管处遇、轻度刑罚的规定等。

　　《未成年人保护法》实施后，未成年人犯罪数量有所下降，但仍未达到理想效果。为了进一步加强预防未成年人犯罪工作，1999 年 6 月 28 日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《预防未成年人犯罪法》。该法的很多规定遵循了《联合国预防少年犯罪准则》（又称《利雅得准则》）的原则和精神。《联合国预防少年犯罪准则》中有关少年司法工作、社会化过程、社会政策等内容在《预防未成年人犯罪法》中均有所体现。《预防未成年人犯罪法》以预防为基本思路，采取教育、干预、矫治等手段减少诱罪因素对未成年人的影响。首先，《预防未成年人犯罪法》强调在“预防未成年人犯罪教育”中，家庭、教育部门及行政部门所具有的责任。其次，该法聚焦未成年人的不良行为和严重不良行为，并对其采取相应的预防措施。最后，《预防未成年人犯罪法》对未成年人的自我防范和未成年人司法保护进行了规定。《预防未成年人犯罪法》确立了我国的未成年人司法预防模式以“预防”为中心的模式，聚焦于罪错行为的分级及干预，立足于防治未成年人心理行为偏差，从而实现了预防他人被侵害，保障和增进社会安全，实现未成年人、被害人、社会三方的利益平衡。

　　《预防未成年人犯罪法》的出台形成了与《未成年人保护法》并行的格局，标志着我国儿童人权的法治建设进入了体系形成期。当前，无论是学界还是社会各界，都习惯于将《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》简称为“两法”。在摸索确立期迈向体系形成期的过程中，各个省市也在不断探索未成年人保护和预防未成年人犯罪的地方立法，从而在全国范围内形成了相对完整的“两法”体系。但体系形成期的儿童人权保护法治化不仅限于“两法”本身，部门法也逐渐在探索专门针对未成年人保护的犯罪预防的法律制度。其中《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）于 2012 年的修改，修改内容上实现了儿童人权法治建设的重要突破，其单独增列了“未成年人刑事案件诉讼程序”专章，为未成年人司法建立了相应的诉讼程序。该章主要涉及了未成年人诉讼的基本原则、社会调查、法定代理人、法律援助辩护、犯罪记录封存、附条件不起诉等。2019 年 12 月 28 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》）。该法根据未成年人的特点，专设“未成年人社区矫正特别规定”章节。该章共七条，对未成年人社区矫正的基本原则、监护人的监护义务、社区矫正人员的保密义务、矫正对象的受教育和劳动权利、国家和政府组织的支持、不得歧视矫正对象等进行了规定，以此建立与成年人相区别的社区矫正制度。

　　在国家立法之外，最高人民法院、最高人民检察院出台了很多相关司法解释和意见，包括最高人民法院于 2000 年制定的《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》（已经失效）、2005 年制定的《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等；最高人民检察院于 2012 年制定的《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》、2015 年制定的《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》、2017 年制定的《未成年人刑事检察工作指引（试行）》；2010 年中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央联合发布的《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》；2014 年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》等。这些解释和意见从实体法和程序法层面，不断探索区别于成年人的未成年人权利保护制度。

　　（二）体系形成期的法治贡献

　　体系形成期是儿童人权保护法治化的快速发展时期，大部分与未成年人相关的法律制度基本是在这一阶段制定出来的，形成了我国儿童人权保护法治化的基本格局和制度体系。具体而言，体系形成期对儿童人权保护法治化的贡献主要有以下三个方面：

　　第一，建构出保护与预防并行的儿童人权保护法治体系。体系形成期是儿童人权保护法治建设的黄金时期，其最为突出的法治建设成果就是形成了两法三章多层级的法律体系。其中“两法”就是《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》这两部以儿童为中心的立法，而“三章”就是在《监狱法》《刑事诉讼法》《社区矫正法》中有关儿童人权的专门章节。摸索确立期的儿童人权法治建设的主线是以保护为中心，同时在保护立法中融入犯罪预防，从而形成了保护与预防同体的立法模式。在某种意义上，这种立法模式只是我国在探索儿童人权专门立法过程中的阶段性措施，将保护儿童人权的所有机制都纳入立法范畴之中。体系形成期中，就是随着我国在犯罪预防体制和机制的成熟，将犯罪预防从《未成年人保护法》中剥离出来，从而建构一个以预防为中心的儿童人权保护法治体系。也就是说，体系形成期不再是保护与预防同体，而是保护与预防的适当分离，从而形成保护与预防并行的儿童人权保护法治体系。预防和保护并行的立法思路，不仅表现在“两法”本身，还表现在与“两法”相关的司法解释及其社会政策之中。

　　第二，建构出儿童人权的司法保护法治体系。未成年人司法无论是制度还是司法实践的探索皆源起于摸索确立时期，但体系化的未成年人司法制度建设则是在这一时期完成。体系形成期儿童人权的司法保护法治体系建设主要围绕着涉罪未成年人展开，在公安机关、人民检察院和人民法院办理案件过程中，建构出符合未成年人特征的法律制度，如办案原则、办案组织、合适成年人制度、社会调查制度、附条件不起诉、犯罪记录封存等。同时对涉罪未成年人审判后的处遇、矫治措施等也有相应的专门规定。总体而言，儿童人权的司法保护法治体系兼具教育、弱制裁性和保护的特征。很显然，这种特征受到转处主义的影响。转处主义认为刑事司法制度对未成年人具有消极影响，对罪错未成年人应采取非刑事化措施，为他们恢复社会化提供条件。在少年刑事司法中，具体表现为程序设计、实体处分要适合犯罪少年的特点，利于最大限度地教育、感化和挽救犯罪少年。当然，儿童人权的司法保护法治体系，不仅是针对涉罪未成年人的保护，也包括对刑事案件中的未成年被害人和证人的保护。

　　第三，初步形成了未成年人与成年人相分离的法治体系。近代以来，儿童观念的形成建构了未成年人与成年人的本质差异。而这种本质差异要求儿童进入成人世界之前要受到一种特殊的对待，即一种保护性的隔离。而采取这些特殊的对待和保护措施的目的就是能够让儿童顺利进入成人社会。从法律发展的历程也可以看出，近代以前的法律几乎是不区分成年人和未成年人的规定。但近代以后，逐渐出现了区分。在我国，两法三章多层级儿童人权保护法治体系的形成则意味着我国初步形成了未成年人与成年人相分离的法治体系。其中，《未成年人保护》和《预防未成年人犯罪法》是在成年人法律体系之外单独构建的儿童立法，是儿童人权保护的“小宪章”。围绕着“两法”，《监狱法》《刑事诉讼法》《社区矫正法》单设的三个专门章节及相关司法解释、司法政策，则是在司法体系中推进未成年人与成年人分离。

　　三、深化拓展期：儿童人权保护法治化的拓展

　　所谓深化拓展期，是指以《中华人民共和国家庭教育促进法》（以下简称《家庭教育促进法》）的出台为标志，并以该法为基础建构儿童人权保障法治化的时期。深化拓展期的未成年人保护立法和修法缘起于《民法典》对国家监护的确立，期间历经《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》的大修，形成于《家庭教育促进法》对儿童权利保护的全新立法范畴，在儿童人权法治建设体系形成的基础上进一步向前延伸，迈上儿童人权保护法治化的新台阶。

　　（一）深化拓展期的主要历程

　　体系形成期是我国儿童人权保护法治化的重大发展时期，其建构了我国较为完整的未成年人法治体系。但儿童人权保护法治化的步伐并没有停止，而且借助体系形成期所建构的儿童人权话语体系和制度体系，有力助推了儿童人权法治建设的发展，使得儿童人权法治建设不断向纵深发展。

　　第一，儿童监护制度的拓展。我国早在 1986 年制定的《民法通则》第十六条第四款就规定了国家的监护责任，但在《民法通则》中国家的监护责任并不突出。2014 年最高人民法院等机关和部门联合出台的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》第三十六条规定当未成年人的监护人资格被判决撤销后，如果没有合适人员和其他单位担任监护人的，人民法院应当指定民政部门担任监护人，由其所属儿童福利机构收留抚养。这再次明确了国家的监护责任，细化了操作措施。2017 年 3 月，第十二届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）并正式确立了国家监护制度。《民法总则》第三十二条规定：“没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。”2020 年制定的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）将民政部门放在第一位置，明显增加了民政部门的监护责任。《民法典》承继了《民法总则》中关于监护的法律规定并增加了紧急状态下国家监护的责任。《民法典》第三十四条第四款规定：“因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的，被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。”《民法典》最终构建了以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底的中国特色未成年人监护体系。

　　第二，对《未成年人保护法》进行大修。先前《未成年人保护法》虽体现了“儿童优先原则”，但该原则并不能使儿童保护处于绝对优先地位。《未成年人保护法》正式提出以“最有利于未成年人”为原则对儿童进行保护，明确了儿童的绝对优先地位。除树立“最有利于未成年人”原则外，新修订的《未成年人保护法》完善了各保护环节。在家庭保护一章中加强、细化家庭责任职责，完善委托监护制度。在学校保护一章中积极回应社会期待，对社会所关注的校车安全、儿童性侵、校园欺凌等问题作出了回应，并增加从业查询和禁止制度，以及侵害未成年人强制报告制度，保障未成年人的切身权益。对社会保护和司法保护提出更高的要求，并新增网络保护和政府保护两章，回应社会中网络防沉迷等现实问题以及突出国家责任。《未成年人保护法》以国家亲权为基础明确工作协调机制及责任主体，设置强制报告制度，实现了向“福利法”的基本转向。

　　第三，与《未成年人保护法》大修同步进行的还有《预防未成年人犯罪法》。新修订的《预防未成年人犯罪法》坚持预防为主、提前干预的指导思想，以未成年人罪错行为的分级干预为中心。首先实现了“两法”的基本分离。本次修订采取同步进行的做法，将《预防未成年人犯罪法》与《未成年人保护法》中易产生混淆的法律条文进行分离与整合，在体系化的基础上对两法存在的共有空间进行分离，实现了“两法”的基本分离。其次，不良行为和严重不良行为分级更加科学完善。修订后的《预防未成年人犯罪法》继承了原法律关于不良行为和严重不良行为的分级体例，并对其进行了细化和分离，《预防未成年人犯罪法》对不良行为和严重不良行为的概念进行了重新界定，基本实现了不良行为和严重不良行为的区分。此外，《预防未成年人犯罪法》对重新犯罪的预防部分，与《刑事诉讼法》《社区矫正法》等进行衔接，并增加了检察机关的司法保护义务。最后，《预防未成年人犯罪法》明确细化了家庭、学校及社会主体的责任，对专门学校和专门教育进行了相应规定，完善了保护处分措施。

　　第四，《家庭教育促进法》的诞生。在未成年人保护中，家庭保护始终是一个短板。而在家庭保护短板中，家庭教育问题又是最为关键和突出的问题。国家、社会乃至家庭逐步认识到只针对儿童本身进行保护和教育是“治标不治本”，需要对家庭这个在儿童社会化过程中承担重要功能的“小集体”进行规制，以实现儿童保护和教育的“源头治理”。自 2016 年起，部分省份开始探索地方性家庭教育促进立法。五年后，全国共有十个省份制定家庭教育促进方面的条例。在地方立法探索的经验基础上，2021 年 10 月 23 日全国人大常委会通过了《家庭教育促进法》。《家庭教育促进法》明确家庭教育的相关责任主体定位：未成年人的父母或者其他监护人是第一责任主体，负责实施家庭教育；国家和社会在家庭教育领域是负责提供指导、支持和服务。父母应当开展适当的家庭教育，国家和社会应该给予相应的支持，失职的家庭教育主体应承担相应的法律责任。《家庭教育促进法》的出台意味着家庭教育不再是家庭的“私人领地”，国家提供支持，并监督家庭教育的执行情况，在一定条件下可以介入家庭教育。

　　（二）深化拓展期的法治贡献

　　深化拓展期是儿童人权保护法治化的纵深发展时期。这一时期中儿童人权法治建设不断取得了新的突破。具体而言，深化拓展期的法治贡献主要体现在以下三个方面。

　　第一，儿童利益最大化原则的确立。儿童利益最大化是《儿童权利公约》确定的一项保护儿童人权的基本准则。其明确规定“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”在我国儿童人权保护法治化进程中，法治建设的目标就是不断确立以儿童为中心的法治体系，塑造维护儿童人权的法律机制。但基于摸索确立期未成年人保护立法还处于探索阶段，也没有将最有利于未成年人原则确立为法律原则。随着体系形成期的逐步成熟，《未成年人保护法》通过修改在第 4 条确立了最有利于未成年人原则。这既是我国全面履行《儿童权利公约》的承诺，也是我国儿童人权法治建设不断成熟的标志。最有利于未成年人原则可以从两个方面理解：一是在未成年人与其他主体权益相冲突时，应以最有利于未成年人的原则衡量其中的利益冲突并作出最有利于未成年人的价值判断。二是当儿童的各项权益相冲突时，应秉持最有利于未成年人的原则，作出最有利于未成年人的选择，且作出选择时应从儿童视角出发，听取和考虑未成年人的真实想法。最有利于未成年人原则可谓是儿童保护的“帝王条款”，对未成年人相关领域所有法律法规、法律解释和司法适用等都具有方向性、统领性作用。

　　第二，国家监护法治体系的形成。在深化拓度期之前，民政部门主要对孤儿、弃儿等无家的儿童，提供积极的兜底救助和保护。国家监护制度的确立，为保护儿童创设了全新机制。通过国家对家庭的积极干预，使得那些处于家庭之内但却受家庭之害的儿童被保护起来。甚至可以剥夺父母监护权，由国家代行父母职责。我国的国家监护制度确立并开启于 2017 年的《民法总则》制定之时，定型于 2020 年的《民法典》制定之时。当然，一方面国家监护是我国的基本民事制度，确立了国家的监护职责，但并没有国家如何履职作出明确规定。另一方面，国家监护制度的保护主体不限于对未成年人的监护，也包括成年人的监护。而《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》的大修重点之一，就是以国家监护制度为基础，探索促进国家履行国家监护职责的法治体系。很显然，“两法”大修所确立的国家监护法治体系，通过强化家与国对儿童人权的保护责任，不仅拓宽了儿童的保护范围，也拓展了儿童保护的渠道。

　　第三，拓展了儿童人权保护路径。在深化拓展期中，通过《家庭教育促进法》为儿童人权法治建设提供了新的可能。《家庭教育促进法》是“两法”延伸出来的法律制度，兼具儿童人权保护和犯罪预防的双重属性。但《家庭教育促进法》是一部将家事转化为国事的法律，国家对儿童人权的保护，显现出更积极的保护观。更为重要的是《家庭教育促进法》与《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》的制度设计思路存在一些差异。对于前者而言，法律规制的主体或对象不是儿童本身，而是具有保护儿童职责的父母或其他监护人。这也意味着深化拓展期突破了先前直接针对儿童个体立法的路径选择。不过，儿童人权法治建设或许还有其他的延展机制和制度空间。

　　四、如何成熟完善：儿童人权法治建设的展望

　　经过三十多年的儿童人权法治建设，我国儿童人权制度更为丰富和完善，不仅逐步履行了《儿童权利公约》中的相关承诺，还创设了许多具有中国特色的儿童人权保护法律制度。但儿童人权保护法治化在我国依然存在一定困境，而这也是未来我国儿童人权法治建设需要努力的方向。

　　（一）儿童人权法治建设的困境

　　第一，儿童人权法治建设的碎片化困境。尽管当前我国儿童人权保护法治体系已初步建成，形成了“三法三章”为核心的法律制度体系。儿童人权观在我国有一个不断成长和塑造的过程。与此相应的是，儿童人权法治建设也是一个渐进的、不断摸索的过程。这使得我国的儿童人权法治建设多采取分散性、补充性立法，以在不同阶段回应和解决所显现的儿童人权问题。不仅如此，儿童人权法治建设碎片化发展的另一个重要原因是儿童人权保护为综合性保护，涉及到各个部门和多个领域。在儿童人权法治建设中，相关部门往往以部门利益为主导立法，从而使得儿童人权法治建设呈现综合型特征。很显然，缺乏顶层设计进行全局构架和系统引领，难免会有消极回应、各自为政和局部拓展的情况存在。这也不可避免地会导致立法理念模糊、法律重复以及法律冲突问题，影响儿童权利保护的法律适用，同时也影响我国对儿童的法治保障。

　　第二，儿童人权法治建设面临如何成熟完善的困境。当前，我国的儿童人权法治建设已有三十多年历史，但儿童人权保护法治化程度尚未“成年”。难以成熟完善的困境，一方面表现为儿童人权保护法治建设的时间不是很长，制度体系略显稚嫩。当下儿童人权保护法治基本是在摸索之中建构出来的，还需要经过更多实践的检验，有很多制度依然在酝酿之中，需要逐渐完善儿童人权保护法治体系。更为重要的是，有关于儿童人权法治建设的理论体系和制度架构并没有形成基本的共识，其要“成熟”还需要一个较长的成长过程。另一方面，儿童人权保护法治体系难以从当前的法律体系中独立出来，形成一个与成年人法律体系相对独离的法律体系。在我国法律体系的构建过程中，有不少涉及未成年人的立法，但基本是基于成年人的视野而制定，很少从未成年人的视野进行立法。尤其是在少年司法领域，主要依照成人标准，对未成年人进行酌减。这种立法并非完全以儿童利益最大化为原则。因此，很难遵循儿童成长规律，从儿童利益出发，更全面地保护好未成年人的权益。

　　第三，儿童人权法治建设中交织存在保护和惩罚的困境。在儿童人权法治建设过程中，一直交织存在着保护与惩罚的困境。实际上，我国最早进行未成年人的专门立法主要是基于应对青少年犯罪的考量，而后出台的法律则是《未成年人保护法》。也正因为如此，我国最早制定的《未成年人保护法》兼具有保护儿童和预防犯罪的双重性目标。此种立法方式的制度设计，在保护中潜藏着惩罚，在惩罚中内含保护。保护与惩罚时常在制度设计中定位不准，甚至错位，从而导致该保护的没有得到有效保护，该惩罚的却有保护过度之嫌疑。比如，在学校保护方面，为了使儿童得到更高质量的教育形成的教育内卷，严重影响儿童身心健康，而为了在校园中保护好学生又导致个别老师处于不敢管学生的困境。当然保护与惩罚的困境不仅体现在学校保护之中，还体现在家庭保护、司法保护及其未成年人犯罪预防之中。这些不同领域中保护与惩罚的困境，引发了儿童人权保护与各社会主体之间的张力，往往以保护为名但却造成侵害儿童权利的悖反后果。

　　（二）健全儿童人权法治建设的对策

　　儿童人权保护法治化的深化和拓展给未来儿童人权法治建设赋予了更多的憧憬和期望。但儿童人权法治建设不能仅是扩容，还应当不断化解既有的问题，并完善儿童人权法治建设，以完善儿童人权法治保障体系。具体而言，主要包括以下三个层面。

　　第一，以儿童为中心，不断健全儿童人权法治保障体系。当前我国的现代儿童观念已经基本形成，儿童与成年人的法律界限也非常清晰，未成年人的法律体系也逐步成型。但在儿童人权法治建设过程中，仍然存在碎片化问题，使得儿童人权保护法治体系缺乏整体性、协同性和系统性。因此，未来人权法治建设应当以儿童为中心展开，一方面，遵循儿童身心发展规律，不断化解立法中存在的不足，弥补儿童人权法治建设中的短板。另一方面，在儿童人权保护法治的实践中，总结经验，从而推动儿童人权立法的精细化、可操作化，从而健全儿童人权法治保障体系。不仅如此，还应不断拓展儿童人权法治建设的范畴，推动儿童福利法律制度体系和少年司法体系的法治化建设。当然，为了能够进一步整体协调儿童人权保护法治体系，解决不同儿童人权立法之间可能存在的张力，未来的儿童人权法治建设还应朝着法典化方向迈进。

　　第二，以“少年法化”为定位，塑造少年司法的法律体系。所谓“少年法化” 就是以未成年人为中心，建立与成年人相分离的法律体系。在儿童人权保护法治体系中，少年法化的核心就是少年司法。众所周知，我国有关儿童人权的法治建设始于应对较为严重的青少年违法犯罪问题。但目前，少年司法依然散见于各种法律之中，既缺乏体系化的制度设计，又淹没于以成年人为中心的法律制度之中。因此，要化解这一难题，就应当以“少年法化”为定位，一方面将《预防未成年人犯罪法》“少年法化”，把其改造为司法性质的少年法典，建立独立的少年司法制度以改变未成年人法附属于成年人法的“小儿酌减”状态。这就要求把散落在《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》《刑事诉讼法》等法律中有关未成年人的相关制度从这些法律中分离出来，建构集预防犯罪、刑事司法及矫正一体化的少年司法体系。另一方面，少年司法还应协调好保护与惩罚的关系、解决被害未成年人保护不足等难题，以推动少年司法从狭义刑事法转为综合性、全面性的司法法。当然，少年司法不能仅局限于刑事司法领域，民事司法中涉及未成年人的案件也应当是少年司法的重要范畴。实际上，当前我国民事领域的少年司法已经有很多探索和经验。因此，在儿童人权法治建设上，如何通过立法把少年司法从民事司法中分离出来，以建构民事少年司法制度体系也是当下及未来儿童人权法治建设的方向。

　　第三，以儿童利益最大化为原则统合儿童人权保护法治体系。儿童利益最大化是《儿童权利公约》的基本原则，也是我国儿童人权立法的基本原则。当前，我国儿童人权法治建设正处于高质量增长期。保护儿童观念已经深入人心，社会对儿童人权保护意识很强、呼声很高。这不仅为进一步加强和完善儿童人权保护法治体系奠定了坚实的社会基础，也对有关儿童人权的立法质量提出了更高的要求。以儿童利益最大原则引领儿童人权法治建设能满足社会对立法的期望。具体而言，主要表现在两个方面：一是在立法方面，应当坚持儿童利益最大化的原则。每一部法律，每一个条款都应当贯彻儿童利益最大化原则，以保证立法能最大限度促进儿童人权的发展。二是修法方面，应当按照儿童利益最大化原则不断对现行法进行完善，清理与原则相违背的法律。实际上，以儿童利益最大化原则引领儿童人权法治建设还能化解立法中的矛盾和冲突，解决保护与惩罚错位等问题。

　　五、结语

　　改革开放以来，我国的儿童人权法治建设取得了长足进展，经历了摸索确立期、体系形成期和深化拓展期三个时期。这不仅意味着儿童人权的法治建设不断地丰富和完善，更体现了法治化程度和水平的稳步提升。探索确立期在以成人为中心的法律系统中，分离出一部以未成年人为核心的《未成年人保护法》。这部法律初步建构了儿童权利体系和保护体系，推动了儿童法律地位的根本变化，为儿童权利的享有和实现提供了坚实基础，成为我国儿童人权事业发展的里程碑。体系形成期主要是在《未成年人保护法》之中分离并建构了相对独立的预防型未成年人法律制度。《预防未成年人犯罪法》不仅意味着我国已经形成了保护中有预防，预防中有保护的未成年人法律体系，也意味着我国未成年人法律体系基本建成。深化拓展期是对《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的纵深拓展，不仅在法律中确立了“最有利于未成年人”原则，实现了“两法”的基本分离。更为重要的是，《家庭教育促进法》拓展了儿童人权的保护机制和保护方式的内涵，为儿童人权提供更为全面和细致的保护。

　　当然，深化拓展期的来临并不意味着儿童人权法治建设的终点，而是一个新的起点。作为一个新的起点，只有充分认识到当下未成年人保护法治建设存在的问题，才能有针对地探索化解对策，进一步推动中国儿童人权法治建设事业向新的高度攀升。未来儿童人权保障的法治化，不仅需要进一步完善《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》和《家庭教育促进法》，更需要建构一个更为清晰、更为系统的儿童人权保护法治体系。只有统筹整合法治资源，保持法律体系内部的和谐统一，协同各方力量，才能最大限度地保护好儿童利益，守护好国家、民族的未来。

（本文发表于《人权法学》2023年第6期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。）

（张善根，上海政法学院法律学院；杜伟杰，上海政法学院法律学院）