摘要

卡塔尔世界杯劳工人权问题是国际足联治理世界杯人权问题的首次实践。国际足联是根据瑞士国内法成立的组织，在国际法律文件与国际足联有关的国际司法实践中，国际足联被认为是国内组织。在国内法维度，国际足联参与与国际足联有关的人权治理的法律渊源由瑞士国内法、卡塔尔国内法，以及瑞士和卡塔尔各自缔结或参加的有关人权保护的条约三部分组成。然而，没有任何法律授权国际足联独立介入卡塔尔世界杯劳工人权问题。国际足联既不是卡塔尔或瑞士国内法规定的有权处理人权问题的法定机关，也没有取得国际人权公约、企业人权尽责规定的任何授权。国际足联治理世界杯人权问题不具备合法性。

关键词：国际足联；国际人权法；人权；企业人权尽责

一、前言

2010 年，卡塔尔成功赢得 2022 年国际足联世界杯（2022 FIFA World Cup，以下简称“世界杯”）主办权并开始建设比赛场馆。在随后的场馆建设过程中，一直伴随有卡塔尔侵犯人权的国际社会舆论。2021年2月，《卫报》报道称，自2010年卡塔尔获得世界杯主办权以来，有6500余名来自印度、巴基斯坦、尼泊尔、孟加拉国和斯里兰卡的移民劳工因卡塔尔世界杯场馆建设的高强度劳动而死亡。

为此，国际足联采取了多种方式，以期解决卡塔尔在世界杯场馆建设期间出现的劳工人权问题。2017年初，国际足联成立人权咨询委员会，旨在为国际足联在涉人权事务上的责任提供独立建议，尤其是卡塔尔存在的建筑工地劳工人权问题。2018年5月29日，国际足联启动新的人权辩护申诉机制，为维护人权人士和媒体代表提供申诉途径，以便在“他们认为自己的权利受到国际足联活动工作的不当限制”的情况下可以提起申诉。为了保证世界杯顺利举行，卡塔尔政府接受了国际足联的这些做法。2019年，卡塔尔建立卡塔尔世界杯最高委员会工人福利标准（The SC's Workers Welfare Standards, WWS)，并要求所有世界杯的合作商履行该劳工标准；2020 年 3 月，卡塔尔颁布第 18 号法律，取消了移民工人更换工作需要雇主许可的规定，并确立了非歧视性的最低工资。在世界杯期间，国际足联又进一步设立了卡塔尔 2022 年世界杯申诉机制（FIFA World Cup Qatar 2022™ Grievance Mechanism，以下简称“申诉机制”），以解决卡塔尔世界杯期间出现的人权问题。在国际足联的参与下，卡塔尔政府改善劳工待遇的措施得到了国际社会的认可，有部分学者认为这是国际人权领域的重大发展。2022年，国际足联主席詹尼·因凡蒂诺表示，卡塔尔在法律层面做出的改变已经为数十万劳工带来了具体的好处。

尽管卡塔尔在劳工待遇方面做出了改变，但随着世界杯场馆的落成，卡塔尔对外国劳工的需求大大减少，其是否能够起到积极效果仍未可知。值得注意的是，在世界杯结束之后，国际足联保留了申诉机制，并将申诉范围扩大至与国际足联活动有关的任何人权问题。国际足联在卡塔尔世界杯劳工人权问题中的角色和作用显示出未来类似组织参与一国人权事务的可能趋势。对国际足联的主体适格性和地位合法性需要进一步探讨，国际足联基于什么身份参与人权事务，具备的效力如何？国际足联适用的规范依据是什么，是否具有合法性？对这些问题作一个回溯澄清，有助于明确国际足联参与人权事务的范围和效力。

二、国际足联的法律地位

国际足联在对外宣传和工作交往中，一般以足球协会的身份进行自我介绍，很少宣称自己是政府间组织或非政府组织，在与联合国的多项人权合作中，也多将与联合国的关系定位为战略合作伙伴，双方只在具体事务方面进行合作。由于名称及全球影响力等原因，国际足联常被认为是一个政府间国际组织。但国际足联是一个政府间组织还是非政府组织、是国际组织还是国内组织，涉及国际足联的性质和主体资格，这会对国际足联在适用法律和行为效力问题上产生影响，并进而决定其参与处置人权问题的方法和合法性。因此，有必要首先明确国际足联在法律上的地位。

关于国际足联的性质，其官方章程（FIFA Statutes）第一部分“通用条款” 第一条第 1 款明确规定，国际足联是一家根据《瑞士民法典》第60条成立的社会团体，即一家社团（Association）。也正因为是一家社团而不是国际组织，所以国际足联才以“会员单位”而非国家组织作为基本的组成单元。据此，国际足联应当被看作是一个国内的非政府组织。

如果国际足联被认为是国际组织，那么他的合法性来源应当以一系列有关人权的国际法律文件为直接依据，而不是当事国缔结或加入的条约；如果国际足联被认为是国内组织，则其合法性几乎不可能源于国际法律文书的直接授权，除非文书经过瑞士政府或卡塔尔政府的批准或者转化而适用于国内。此外，确定国际足联的法律地位还有助于确定国际足联参与处置人权问题的方式，例如，国内组织一般只能通过诉讼、举报、投诉等方法向国内政府或司法机关提出诉求，就欧洲地区而言可以向区域性法院，如欧洲人权法院提起诉讼，但不能直接要求侵害国政府停止侵害并对其施加制裁。国际组织则可以直接同侵害国政府沟通，在侵害国不同意的情况下依据国际法做出相应处理。因此，根据现有的国际法规则，如果国际足联想要通过其申诉机制处置卡塔尔世界杯劳工人权问题，其似乎不能直接在国际法层面进行干涉。

对非政府组织的法律地位和资格，1952年，联合国经社理事会在第288(X)号决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。1968年，在联合国经社理事会通过的1296号(XLIV)决议中，规定了联合国同非政府组织关系的法律体系。美洲国家组织在1971年通过的《美洲国家组织与联合国、联合国下属机构及其他国内和国际组织建立合作关系的标准》中，把非政府组织定义为“任何由私人性质的自然人或法人组建的国内或国际组织”。欧洲委员会在1986年的《承认国际非政府组织法律人格的欧洲公约》中第1条规定：“本公约适用于符合以下条件的协会、基金或其他私人机构：它的国际事务具有非营利性目标；根据一成员方国内法成立并受其管辖；其活动效力影响两个国家以上；以及在某一成员方境内拥有法定的办公场所，并在该成员方境内或在其它成员方境内具有核心管理和控制力。”从欧洲委员会的定义可以看出，非政府组织即使活动具有跨国性，也只受成立国法律的约束。1996年，联合国经社理事会在其《关于联合国与非政府组织咨商关系》的第4号决议中也对非政府组织的概念进行了重构。该文件将其所提及的“非政府组织”定义并解释为“国家、次区域、区域或国际各层次的非政府组织”。综上，非政府组织是由私人建立的，活动范围具有国际性的国内组织。

然而，活动范围的跨国性并未赋予非政府组织国际法主体的法律地位。20世纪80年代，大多数学者认为非政府组织并不具备国际法上的人格，认为它们是在“国际法之外”的，诸如国际法学会、国际律师协会、国际法官协会等组织都是内国法上的组织，充其量被称为“外国组织”，而与具有国际法主体地位的国际组织所拥有的国内和国际的法律人格具有本质的区别。根据国际法院的观点，国际法主体是指享有国际权利和义务，并有能力提起国际诉讼以维护其权利的实体。就此表述而言，成为国际法主体的必要条件首先是能够独立参与国际关系；其次，能够承担国际法规定的权利和义务；最后，其权利与义务直接来自国际法的规定。然而，区域性国际法院的诸多判例表明非政府组织并不符合成为国际法主体的条件。在“坦噶尼喀律师协会及法律和人权中心诉坦桑尼亚联合共和国”（Tanganyika Law Society and the Legal and Human Rights Centre v. United Republic of Tanzania）及“姆蒂基拉诉坦桑尼亚联合共和国”（Mtikila v. United Republic of Tanzania）两案中，非洲人权与民族权法院认为，坦桑尼亚共和国已经批准了《非洲人权与民族权宪章关于建立非洲人权与民族权法院的议定书》（以下简称《议定书》）并根据《议定书》第三十四条第6款提交了一份《任择议定书》，视为接受法院处理来自该国个人和非政府组织的在《议定书》管辖范围内的案件申请。在该案中，非洲人权与民族权法院就将坦噶尼喀律师协会及法律和人权中心视为来自坦桑尼亚的国内组织，从而确定其诉讼资格。西非国家经济共同体法院（以下简称“西共体法院”）在“增进法律和权利认知信托公司诉尼日利亚联邦共和国”（Incorporated Trustees of Laws and Rights Awareness Initiatives v. Federal Republic of Nigeria）案中认为，凡是在缔约国内正式注册的非政府人权组织，都可以代表受害者对侵犯人权的行为采取法律行动，且无须获得被害人的授权。综上，非洲地区的国际性法院实质上将各种非政府人权组织按照其注册国予以划分，如果该组织在缔约国注册则有权提起诉讼，反之则无权代表被害人提起诉讼。这明显与国际组织有独立参与国际法律关系的能力不同。尤其是在“穆图和佩希施泰因诉瑞士”（Mutu and Pechstein v. Switzerland）案中，欧洲人权法院将国际足联作出的处分决定视作是国内组织作出的决定，不仅确认了非政府组织和国内组织具备同样的法律地位，还间接确认了国际足联作为国内组织的法律地位。

综上，在国际法律文件中和国际司法实践中非政府组织的法律地位均被认为是国内组织。国际足联作为在瑞士成立的非政府组织，其法律地位应当是国内组织。

三、国际足联人权制裁措施缺少法律依据

由于国际足联是一个国内组织，其可能适用的法律渊源应由国内法产生。在国内法维度，国际足联参与人权治理的法律渊源由瑞士国内法、卡塔尔国内法，以及瑞士和卡塔尔各自缔结或参加的有关人权保护的条约三部分组成。

（一）国内法排除国际足联干预人权事务的可能性

在卡塔尔世界杯劳工问题上，国际足联的注册地是瑞士，发生强迫劳动的地点是卡塔尔。两国国内都有关于打击强迫劳动的立法，因此案件的解决可能性应首先通过卡塔尔或瑞士国内法加以考量。

首先，卡塔尔的工人受到卡塔尔国内劳动法（2004年“第14号法案”）和国内工人法（2017年“第15号法案”）的保护。此外，卡塔尔刑法（2004年第 11号法案）第318-322条规定了不得限制个人的人身自由。在冲突规范方面，卡塔尔原则上适用本国法律，但当事人如果能够提供经过公证的外国法律且不违反卡塔尔的公共政策，也可以适用外国法律。然而，在法院管辖方面，卡塔尔历来排除其他司法机关的管辖权，即便是在双方当事人达成了管辖权协议的情况下也是如此。尽管国际足联可以以强迫劳动事实为依据在卡塔尔国内起诉相应的建筑公司，但卡塔尔上述法案中规定有权处理此类案件的是卡塔尔法院而不是国际足联。因此，尽管国际足联理论上可以在卡塔尔法院起诉（不考虑法院受政治等因素的影响），但并不能通过建立申诉机制直接介入卡塔尔人权事务。

其次，瑞士联邦国际私法典（Switzerland's Federal Code on Private International Law, PILA) 第2条规定了瑞士对涉外案件的管辖权——“被告人居住地法院享有管辖权”。本案被告在卡塔尔境内，因此瑞士不能取得该案的管辖权。尽管该法典的第3条还规定按照第2条在瑞士不能取得管辖权且案件在国外难以被合理处理的情况下，与案件有充分联系的瑞士法院享有管辖权，但“充分联系”的判定仍需要法律依据。要求第三方企业履行人权责任的商业人权提议（Responsible Business Initiative）并未在瑞士各州获得批准，因此，国际足联和卡塔尔之间并不具备法律上的充分联系。此外，国际足联曾经就卡塔尔人权事务向瑞士法院提起诉讼，最终被法院驳回。这也说明其与卡塔尔之间没有法律上的充分联系。

综上，国际足联并不能根据卡塔尔或瑞士的国内法而介入卡塔尔人权事务。

（二）国际人权条约未授权国际足联介入国家人权事务

就瑞士缔结、批准或加入的国际人权公约而言，其中最基本的是联合国人权法体系。这一体系以《世界人权宣言》为基础，通过《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》围绕一系列基本的公民、经济、政治和社会文化权利展开。国际足联2017年颁布的国际足联人权政策也将上述法案作为国际足联处置人权问题的依据。然而，作为国内组织，国际足联依赖国际人权条约参与处置人权事务的途径非常有限。

1. 联合国人权法体系仅允许国际足联提出报告

全球人权治理最基本的法律文件是《国际人权法案》（The International Bill of Human Rights，以下简称《法案》）。这些文件均明确规定以《联合国宪章》为基础，并授权联合国下的经社理事会或人权理事会负责公约中的人权事宜。除承诺遵守上述公约中的人权标准外，国际足联还应参照国际劳工组织关于工作的基本原则和权利宣言。

然而，上述条约并不包括任何对非政府组织的授权性条款，国际足联也只是承诺尊重《法案》中的人权标准而未承诺遵守《法案》。国际足联作为非政府组织，由于没有申请过联合国的咨商地位，只能向联合国人权理事会提交来文。然而，国际足联仅能担任来文发起者的角色，一旦来文得到初步支持，案件就不再需要国际足联的任何进一步参与。实践中，国际足联也从未采用来文制度参与人权治理，而是通过和联合国下属机构签署谅解备忘录或协议的方式解决人权问题。由此可以看出，国际足联更倾向于依照自己的活动程序实现人权保护。

除了《法案》，国际足联还宣称遵守《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》（以下简称《宣言》）。然而，国际足联只是尊重《宣言》中提及的人权标准，而不是尊重《宣言》中的所有规范。尊重人权标准并不意味着国际足联因此取得任何参与违反公约行为的权力，因为公约明确规定仅授权联合国下属机构或国际工会此等权力。国际足联的承诺行为只是一种自律行为，并不具有强制约束力。因此，国际足联如果以《法案》和《宣言》为依据，便只对国际足联内部出现的人权事务享有权力，而且国际足联已经通过自身的人权政策将《法案》转化为国际足联的内部规则，而上述文件并未授予国际足联约束第三方的权力。

2. 当事国缔结的人权条约未提供合法性依据

如前所述，国际足联作为国内组织，介入处置卡塔尔人权问题的法律依据还可能包括瑞士或卡塔尔缔结和加入的国际人权条约。由于条约的效力不及于第三方，因此国际足联介入卡塔尔人权事务应以卡塔尔批准或加入的国际人权条约为准。

根据联合国官方数据，卡塔尔一共批准或加入了14项人权方面的国际公约。其中，有关保护劳工权益的公约仅一项，即《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》（以下简称《公约》）。

从《公约》的条款来看，第16、20和 21条规定了移徙工人在其工作的国家内享有人身自由，第25条则规定了移徙工人在工作条件方面的非歧视待遇。因此，《公约》似乎可作为要求卡塔尔承担人权责任的依据。然而，《公约》没有规定缔约国应当承担的责任，仅在第七十七条第1款规定了来文制度，该制度的作用仅限于提出建议，并监督缔约国履行建议的成果。荷兰国际商会联合会（International Trade Union Confederation，ITUC，以下简称“国际商会联合会”）和瑞士建筑和木工国际（the Building and Woodworkers International，BWI，以下简称“建筑木工国际”）曾经就卡塔尔劳工人权问题向国际劳工组织提出过来文。在报告中，国际商会联合会和建筑木工国际分别提出了卡塔尔国内存在的两类问题：第一类是卡塔尔国内法明确规定了没收护照、没有书面劳动合同等是违法行为，但卡塔尔并未规定对此种行为的投诉制度及制裁方法；第二类是卡塔尔国内法规定某种行为合法，但可能在实际上造成强迫劳动或歧视的情况，如赞助制度（Kafala System）要求工人在未经雇主同意的情况下不能更换工作等明显带有人身依附性的规定。在国际工会的调查结果公布之后，卡塔尔才采取行动修改了民法和劳动法。

但是，《公约》并未赋予国际工会之外的任何实体介入他国人权事务的权力。因此，国际足联并不能以卡塔尔批准或加入的公约获取参与该国人权事务的权力。

（三）企业人权尽责规定未设定人权义务

除上述公约外，企业人权尽责规定也可能使国际足联获得介入卡塔尔人权事务的权力。企业人权尽责类最基本的国际文件是《联合国工商业与人权指导原则》（以下简称《原则》），国际足联也已经接受了《原则》的内容并将其作为认定人权侵害的标准，且据此认为自己有责任通过本组织的活动预防和避免对人权的不利影响，并消除这些影响，尽管《原则》中的一般原则部分强调“这些指导原则中的任何内容都不能被理解为创造了国际法下的新义务”，但也倡导各国及其跨国公司积极采纳该标准。此外，国际足联由于组织性质是国内组织，就还受到瑞士缔结和参加的有关企业人权尽责方面的条约的规定限制，具体有瑞士缔结和参加的《经合组织跨国企业准则》和欧洲议会通过的《企业可持续发展尽职调查指令》（Directive on Corporate Sustainability Due Diligence）。

1.《联合国工商业与人权指导原则》不具备强制力

《原则》本身不具有强制约束力，但工商企业可通过承诺遵守其中的规定。《原则》虽然不是国际条约，但其内容被多个地区的区域性条约或国内立法所认可，因此具备一定的普遍性。在2020年东京奥运会（实际于2021年举办）筹办期间，东京奥运会和残奥会的奥组委就承诺会遵守和履行《原则》。国际足联也早在2016年就在其章程的第3条增加了尊重人权的义务，并将《原则》作为本组织遵守和履行该人权义务的标准。由此，国际足联通过自己在章程中的承诺承担了《原则》项下的“义务”。因此《原则》引申出来的焦点问题是承担《原则》义务的主体能否将该义务延展至与其合作的供应链的下游企业。

一般而言，将人权义务延伸至下游企业的规则多由国家规定，如2015年英国《现代奴隶制法案》（UK Modern Slavery Act）和 2010 年美国加州《供应链透明法案》（Transparency in Supply Chains Act）均将供应链上下游企业作为互相施加人权影响的潜在对象。然而，这两个法案虽然都规定企业应当作出人权声明，但是没有将尽职调查作为内容的强制性标准，也没有规定企业违反规定后应当承担任何责任。人权论坛高级顾问也认为，《原则》项下的企业人权责任应当限于企业的处理能力范围之内，且要以企业可以被推动的方式推动其实现人权。况且，欧洲法院过往有关人权尽责的案件也都表明上游企业应当与下游企业分开。在“瓦达塔有限公司及其赞比亚分公司诉伦戈韦有限公司”（Vedanta Resources PLC and another v. Lungowe and others）案中，法官认为即便是母子公司关系也没有赋予子公司这样的义务。此外，从瑞士国内法院拒绝受理国际足联的诉讼可以看出，瑞士国内法也并未对国际足联施加此方面的约束。因此，国际足联对下游合作方的约束只能通过自己的声明或官方文件。在2013年孟加拉国拉纳广场倒塌案后，富士通公司于2014年发布《富士通集团人权声明》，将《原则》作为其人权标准约束与其合作的下游企业。然而，在“克雷格·洛克伍德诉埃利·法卡斯”（Craig Lockwood & Elie Farkas）案中，法院认为上游企业不应当为下游企业的侵犯人权行为承担连带责任，因为他们只有管控自己业务人权合规的义务，而不可能控制下游企业的行为。各国的人权尽责规定也都倾向于将人权合规限制在本国企业，因为一国的人权标准不能适用到另一国中，尤其是发达国家在产业链中占据优势地位，发展中国家处于弱势地位。因此，与人权事务这种公共利益的联系实际上将商业活动拖出了纯粹的私法领域。尽管国际足联可能确实在国际人权事务中扮演着一定的角色并起到积极作用，但是仍然需要法律授权，《原则》并不能为其参与其他国家人权事务赋予法律渊源，因为它本身不是一个具备强制力约束的文件。所以，即便国际足联发表声明要求其合作伙伴遵守《原则》，也不能为这一行为赋予法律渊源。

2.《企业可持续发展尽职调查指令》不能约束合作伙伴

《企业可持续发展尽职调查指令》（以下简称《指令》）第15条规定：“公司应采取适当步骤，根据本指令的规定，对其自身业务、其子公司以及其整个活动链中的直接和间接业务伙伴建立和实施尽职调查措施。”《指令》第17条又规定“它（不利的人权和环境影响）应该包括在生产和使用以及处置产品或提供服务的整个生命周期中，在公司自己的业务、其子公司的业务以及其活动链中的商业伙伴的层面上产生的人权和环境不利影响”。该条可以视为对国际足联施加了人权尽职调查的义务并划定了人权尽职调查的范围。然而，由于活动链的范围过于广泛，上游企业和下游企业往往是商业合作关系而非上下级关系。《指令》第29条又列出了几项公司不用承担人权责任的情形，如因事实或法律障碍而无法获得必要信息，下游企业拒绝向公司提供人权信息时不得对上游企业不利。因此，与其说《指令》的目的是促进整个活动链范围内的企业人权合规，不如说是促使欧盟企业和在欧盟境内活动的企业及其子公司进行人权合规。这在《指令》第 37 条体现得尤为明显，该条规定“公司应该有可能依靠此类计划来支持履行本指令中规定的尽职调查义务，只要此类计划和计划适合于支持履行这些义务。公司可以主动评估这些计划和举措是否符合该指令规定的义务”。据此，《指令》对公司的尽职调查的侧重点在于是否存在履行义务的行为，而非达到一定的人权效果。更令人遗憾的是，《指令》第 38 条虽然对合作伙伴造成的人权负面影响做出了规定，即“对于业务合作伙伴，如果不利影响无法消除，公司应该将此类影响的程度降至最低”。但在第 39 条规定公司应当采用的措施时，仅有“制定行动计划以改进衡量标准” 和“寻求直接商业合作伙伴的合同保证，保证他们将遵守公司的行为准则”两项，且该条同时规定“公司只有义务寻求合同保证，因为获得合同保证可能取决于具体情况”。因此，国际足联根据《指令》承担的义务有制定行动计划以改进人权评价的标准和同商业伙伴协商以保证其遵守公司行为准则。《指令》没有赋予其任何权力参与他国人权问题。

3.《经合组织跨国企业准则》项下机构无采取强制措施的能力

鉴于国际足联的注册地是瑞士，瑞士同时又是经济合作与发展组织成员国，它在跨国企业人权尽责方面还需遵守《经合组织跨国企业准则》（以下简称《准则》）。根据《准则》第四部分“人权”第3条的规定，“企业应设法防止或减轻通过商业关系与其业务、产品或服务直接相关的对人权的不利影响，即使其没有促成这种影响”。同一部分的“人权评注”第36条，解释说明该《准则》“借鉴了联合国工商业与人权‘保护、尊重和补救’框架，且符合其实施指导原则”。第37条同时规定：“各国有责任保护人权，企业无论其规模大小、行业、经营环境、所有权和结构，无论在何处开展业务，都应尊重人权。尊重人权是对企业预期行为的全球标准，不依赖国家履行其人权义务的能力和 / 或意愿，也不会削弱这些义务。”瑞士根据《准则》的上述规定专门成立了瑞士国家联络点（Swiss National Contact Point for the OECD Guidelines for Multinational Enterprises，Swiss NCP），主要受理本国企业执行《准则》的相关投诉。瑞士国家联络点曾经于 2015年5月受理过非政府组织建筑和木工国际对国际足联的投诉，其内容是投诉国际足联未能解决卡塔尔世界杯外籍劳工的人权问题。建筑和木工国际在2017年5月2日向瑞士国家联络点递交的卡塔尔侵犯劳工人权的最后陈述中认为，瑞士国家联络点有责任处理其管辖范围内《准则》实施过程中出现的具体案件，并认为国际足联在解决卡塔尔劳工人权问题方面未能遵守该《准则》。同日，瑞士国家联络点作出裁决，认定国际足联应当承担人权责任，“国际足联还需要更详细地处理今后的招标程序，以确保应有的注意，减少并尽可能消除侵犯人权的风险”。瑞士国家联络点还同国际足联达成协议，确认了国际足联在监测工作条件方面作出的一系列承诺，在卡塔尔境内设立了一个监督机构，并建立了处理工人投诉和工作条件的机制。然而，《原则》规定其仅是向跨国公司提出不具备法律效力的建议，各国的义务仅是设立一个联络点。而且该联络点的职责仅是提高所在国对《原则》的认知、促进《原则》实施、提供建议和交换信息，不具备采取任何强制措施的能力。

综上，尽管国际足联将《原则》采纳为其人权标准，但是不能将《原则》的规定延伸至与其合作的下游企业，不能以《原则》中的规定约束主办国。此外，尽管国际足联的注册地瑞士是经合组织成员国，瑞士又加入了《经合组织跨国企业准则》，国际足联在被建筑木工国际向瑞士国家联络点投诉之后，也不应当按照瑞士国家联络点的处理意见行动，因为《原则》不具备强制约束力，瑞士国家联络点也没有任何采取强制行动的权力。即便瑞士国家联络点已经和国际足联达成协议，该协议也不能约束第三方主办国。

四、结论

国际足联在参与处置卡塔尔世界杯劳工人权问题中施加的影响提示了未来国际人权法可能的演变方向，即更多的非政府间国际行业组织可能会利用其职权主动参与进一国人权事务而非仅仅设定标准并约束成员。但是此类国内组织仍要遵守基本的国际法准则并取得参与人权治理的法律依据。

作为国内组织，国际足联不能直接依据国际法施加人权制裁，尤其是在涉嫌侵害国家主权的情况下，其不具备独立承担国际法上的权利义务的资格。从国内法角度审视，由于国际足联人权保护的目标是主办国存在的具体人权事件，如劳工权利、种族歧视、新闻自由和言论自由等，基本不涉及瑞士公民，也不涉及侵犯瑞士利益，瑞士法律难以给国际足联参与主办国人权治理提供支持。因此，瑞士国内法不能为国际足联施加人权制裁提供合法依据。

就瑞士和卡塔尔缔结和参加的国际人权公约而言，卡塔尔虽然加入了《1930 年强迫劳动公约2014年议定书》（以下简称《议定书》），但执行该《议定书》涉及的主要机关是国际劳工组织，国际足联的行为只能限于《议定书》第203号建议书第14条所列举的范围，且不能自行直接处理卡塔尔世界杯劳工人权问题。同样，瑞士虽然加入了《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》，但国际足联只能请求瑞士政府向联合国人权理事会递交来文，亦不能直接参与人权事务。在跨国企业人权尽责规定方面，虽然已有《经合组织跨国企业准则》《企业可持续发展尽职调查指令》和《联合国工商业与人权指导原则》等文件，但《原则》不具备强制约束力，尽管国际足联承诺自愿承担《原则》项下的义务，但是其合作伙伴并非国际足联的上下级，《原则》不对主办国具备任何约束力。同理，《准则》也明确规定其内容不具备强制约束力，根据《准则》设立的国家联络点及其做出的裁决也没有任何效力。此外，国际足联根据《指令》承担的义务包括制定行动计划以改进人权评价的标准和同商业伙伴协商以保证其遵守公司行为准则，《指令》没有赋予其直接参与人权事务的权力。

综上，通过对法律依据的梳理，没有任何法律授权国际足联独立介入卡塔尔世界杯劳工问题。在卡塔尔人权问题中，国际足联的活动始终缺少法律依据。

（作者：芦斌洋，武汉大学国际法研究所硕士生）