黄金荣:人权条约机构的一次失态与失当之举——评经济、社会及文化权利委员会对中国第三次履约报告的审议

2024-05-11 10:42:53来源:《人权研究》2024年3月第1期作者:黄金荣
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摘要

2023年2月15—16日,联合国经济、社会及文化权利委员会对中国第三次履约报告正式进行了审议,该委员会关于中国的结论性意见大幅增加了新的关注问题,其中涉疆和涉藏问题、气候变化问题、新型冠状病毒感染疫情问题以及“一带一路”问题尤其引人注目。结论性意见对“一带一路”、涉疆和涉藏事项等问题作出了很多有悖事实的指责。该委员会也无视中国的履约成就,一改其惯常实践,对中国履约“积极方面”与“消极方面”作出了极为失衡的评价,明显体现出了对中国的偏见。在国际地缘政治紧张关系不断加剧的背景下,我们应正确对待国际人权机制存在的缺陷,既应肯定其对我国人权保障制度完善具有一定的积极作用,也有必要对其有悖事实的指责坚决予以澄清和回击。

关键词

《经济、社会及文化权利国际公约》 经济、社会及文化权利委员会 结论性意见  中国

2023年2月15—16日,中国对《经济、社会及文化权利国际公约》(以下简称《公约》)的第三次履约报告正式接受联合国条约机构——经济、社会及文化权利委员会(以下简称委员会)的审议。这是继2004年和2014年之后中国履约报告第三次接受该委员会的审议。此次审议是在近些年中美关系不断恶化、以美国为首的西方对中国的人权攻击不断加剧的背景下进行的。这种国际地缘政治的变化不仅给中国在应对来自外部的人权压力方面提出了很大的挑战,也会让人权条约机构面临更大的考验。这类机构能否在人权立场日益对立的国际环境中保持条约机构的中立性和专业性将会对其权威性造成很大的影响。本文旨在对委员会对中国履约报告的审议情况做一次全面的审视。文章将对委员会在某些问题上的事实认定错误及其体现出的明显偏见提出批评,对国际地缘政治紧张关系不断加剧的背景下我们应如何理性对待国际人权机制进行讨论并提出自己的意见和建议。

01 委员会对中国第三次履约报告审议的基本情况

自2001年6月27日《公约》正式生效后,中国已经向该公约的条约机构提交了三次履约报告并接受其审议。最近的一次履约报告提交于2019年12月19日,并在2023年2月15—16日获得了委员会的正式审议。在缔约国提交报告后,由于还存在委员会向缔约国提出问题清单与缔约国进行回应的环节,并且受经费和会期等方面的限制,委员会对缔约国报告的审议工作一直存在严重的拖延现象,因此委员会的正式审议时间往往要大大晚于缔约国提交报告的时间。不仅如此,委员会审议的内容一般会包括本报告周期整个时间段内的缔约国履约状况,而不仅仅包括缔约国正式报告所述的履约情况。正因如此,委员会于2023年2月对中国履约报告审议的内容并非只是从2014年5月(委员会对中国履约报告进行第二次审议)到2019年12月(中国第三次提交报告)之间五年半的情况,而是从2014年5月到2023年2月之间近九年的履约状况。

(一)委员会与中国政府的现场对话

就像前两次对中国报告的审议会议一样,中国政府对此次审议也显示出极其强烈的参与意愿,再次派出了阵容庞大的代表团参与会议。代表团照例由中国常驻联合国日内瓦办事处和瑞士其他国际组织代表团常驻代表担任团长,在其率领下共有来自中央人民政府、香港和澳门特别行政区政府的39名官员参与了会议。中央人民政府派出参会代表的单位包括外交部、国家宗教事务局、最高人民法院、教育部、国家民族事务委员会、国家卫生健康委员会、国务院妇女儿童工作委员会、国务院新闻办公室、中共中央统一战线工作部、公安部、民政部、文化和旅游部、人力资源和社会保障部。与上次审议相比,此次参与的机构增加了公安部和中国疾病预防控制中心;此外,有些部委具体参与的部门也有所调整,例如,教育部此次指派的官员来自少数民族教育司而不是以往的政策与法规司。很显然,这种调整可以更好地对诸如涉藏、涉疆和与新型冠状病毒感染疫情(以下简称新冠疫情)相关的注定会受到此次审议关注的核心人权议题作出回应。在港澳特别行政区代表方面,虽然与上次相比,澳门特别行政区政府的代表人数有所减少(从7人减为3人),但香港特别行政区政府的代表人数有了显著的增长(从7人增加到10人),这说明香港特别行政区政府充分意识到近些年来在西方热炒香港议题的情况下,与《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》相关的议题必然会成为此次审议的一个热点。

就缔约国报告的审议而言,现场的审议会议只是其中一个环节而已,不过也是最引人注目的环节。在现场审议会议之前,委员会通常已经从缔约国的报告、缔约国对问题清单的回应以及非政府组织的报告等信息来源了解到缔约国履约的基本情况。不过,这些书面审议无论如何都无法代替现场审议。现场审议是人权条约机构与缔约国政府代表开展的一种面对面的对话机制,它不仅有助于委员会更全面地了解缔约国保障《公约》权利的状况以及对相关问题的态度,而且可以为委员会与缔约国之间建立良性工作关系创造必要条件。目前委员会共有18位委员,他们分别来自俄罗斯、埃及、阿塞拜疆、摩洛哥、毛里求斯、罗马尼亚、尼日利亚、巴拉圭、比利时、韩国、萨尔瓦多、西班牙、泰国、苏里南、阿根廷、印度、中国和德国。不过,与2014年审议时有15位委员参加与中国代表团的互动相比,参加此次审议并实质性参与对话的委员无疑要少了不少,只有9位委员(包括主持会议的委员会主席)真正参与了与中国代表团的互动;来自中国的委员沈永祥因为需要回避未参与本次审议。

在委员会与缔约国进行直接对话时,对于缔约国报告内容相对熟悉的国家报告员和国家专责小组成员通常会发挥相当的主导性作用。根据委员会审议的一般程序,在缔约国代表应邀做开幕发言后,首先由国家报告员简要说明对缔约国报告的看法,并提出一系列初步问题,然后由专责小组成员根据其对《公约》权利条款的相关分工对缔约国的报告进行评论或提出问题。当然,主席也会请在场的其他委员进行提问或发表评论。2023年的审议会议基本是按照这种模式进行的。会议由来自埃及的委员会主席担任主持人,由来自德国的国家报告员首先对中国政府的报告进行评论并提出问题。在后面的对话中,国家报告员与三位分别来自印度、比利时和毛里求斯的国家专责小组成员几乎主导了整个对话过程,而其他来自韩国、阿根廷、巴拉圭和西班牙的委员只是就个别问题对中国代表团提出了问题。

在现场审议的主题方面,此次审议与上次具有相似的一面。委员会仍然关注人权维护者和律师的权利、对各种弱势群体的歧视、社会保障的覆盖率、家庭暴力、工作场所性骚扰、留守儿童等问题。但与上次相比,这次审议最突出的一点是,委员会的注意力在很大程度上都被涉疆、涉藏问题和“一带一路”等近些年来被西方热炒的中国人权话题所占据,委员会委员提出的近一半有关中国内地的问题都指向这几个方面。在涉及中国香港和中国澳门地区的人权问题上,就像2014年审议一样,香港问题仍然是委员会关注的重点。就像所有人都可以预料的那样,在此次审议中,委员会最多的问题都指向了与《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》相关的问题。

(二)委员会结论性意见的主要内容

依据《公约》第16条,缔约国提交报告的内容是“遵行本公约所承认的权利方面所采取的措施和所取得的进展”;而委员会作为条约机构审议缔约国履约报告的目标是“有效地评价实现《公约》所载义务的进度”,并“使缔约国本身能够更好地理解在逐渐实现充分的经济、社会和文化权利方面所遇到的问题和缺点”。根据联合国人权条约机构的普遍实践,委员会对缔约国报告审议的最终结果是发布针对特定国家的“结论性意见”(concluding observations)。结论性意见一般会指出缔约国在履约方面存在的积极进展,但重心会放在委员会认为缔约国在履约方面存在问题的方面。

就委员会针对中国内地提出的“关注的主要问题及建议”而言,2023年结论性意见与2014年结论性意见相比既有相似之处,也存在不少差异。2023年关注的主要问题共有34项,与2014年的31项相比,在数量上有所增长。在关注的具体问题方面,两个结论性意见在18个事项上的表述具有较大的相似性,具体包括《公约》在国内的适用、国家人权机构、司法机关的独立性、腐败、国际经济合作、工商企业与人权、不歧视原则、户籍制度、性别平等、失业、残疾人权利、工作条件、社会保障、扶贫、卫生保健、受教育的机会、少数民族的文化权利、人权维护者和人权律师的权利。不过两者存在的差异也是非常明显的。这种差异主要表现在以下三个方面:

第一,某些2014年关注的事项在2023年就不再列为主要关注事项。例如,“最低工资”“适足食物权”“艾滋病毒 / 艾滋病感染者”“家庭暴力”“污染、生态恶化” 这些构成2014年主要关注问题的事项在2023年就彻底消失了;而2014年时曾作为主要关注问题的“计划生育”“强制搬迁”“工作场所性骚扰”在2023年也不再作为一个独立的问题予以关注,它们只是作为少数民族问题或者“工作条件”问题中一个附带 问题而被提及。

第二,2023年结论性意见增加了相当数量的新关注事项,具体包括“数据收集”“民间社会组织”“气候变化”“土著人民”“最大可用资源”“新疆维吾尔自治区的歧视问题”“地区差异”“非正规经济、就业保障和社会保护”“强制性措施,包括强迫劳动”“养老金”“适应气候变化”“COVID-19疫情” “宗教少数群体的文化传统和习俗”“享受科学进步及其应用产生的惠益的权利”14个方面。

第三,与2014年相比,2023年结论性意见对4个领域问题的关注尤其令人瞩目,这些领域包括涉疆和涉藏问题、气候变化、新冠疫情以及“一带一路”。这些领域具有的一个共同特点是,它们都具有极强的国际背景。

(1)涉疆和涉藏问题。虽然这类问题在2014年就是委员会关注的一个重点事项,但这次对涉疆和涉藏问题的关注程度显然要大大超越2014年。2014年只有10个段落直接或间接谈到新疆和西藏的问题,其中直接明确提到新疆和西藏问题的仅有6个段落,涉及不歧视、失业、儿童营养不良、游牧民定居、少数民族语言教育5类问题。而到2023年,谈及新疆和西藏问题的段落增加到了16个,并且都是直接明确提到新疆和西藏的问题,具体内容涉及游牧民的重新安置、对穆斯林的歧视、强迫劳动、工作条件、 保护家庭和儿童、计划生育、寄宿学校和少数民族语言教育、宗教少数群体的文化传统和习俗这些极为广泛的领域。

(2)气候变化问题。2015年第21届联合国气候变化大会通过《巴黎协定》后,委员会开始日益将缔约国采取减缓气候变化的措施视为与履行《公约》密切相关的事项。2018年委员会首次发布了一个有关气候变化的声明,明确宣布未来委员会将“不断审查气候变化对经济、社会和文化权利的影响,并就如何在减缓气候变化和适应其不可避免影响方面履行《公约》之下的义务为各国提供指导意见” 。2020年委员会又联合其他4个联合国人权条约机构发布了《关于人权与气候变化的声明》。由此,气候变化与人权的主题开始在联合国人权条约机构中全面主流化。正是在此背景下,气候变化首次成了2023年审议的一个重要主题。结论性意见用4个段落分别关注“气候变化”和“适应气候变化”两个相关主题。前者主要关注燃煤电厂建设对气候变化带来的不利影响,后者则关切海平面上升、可耕地退化等气候变化的环境后果对经济、社会和文化权利产生的影响。

(3)新冠疫情问题。2023年的审议正值三年全球新冠疫情走向尾声以及中国在经历三年新冠疫情考验后对新冠防治政策进行重大调整之际,新冠疫情及其防控给世界和中国的人权保障都提出了很大的挑战。关于新冠疫情对《公约》权利可能产生的负面影响,委员会从疫情一开始就非常关注。早在2020年4月,委员会就发布了一个有关新冠疫情与经济、社会及文化权利的声明。此后,委员会又就新冠疫苗的公平享有问题分别于2020年12月和2021年4月发布两份声明。在2023年结论性意见中,委员会共用8个段落指出与新冠疫情相关的问题并提出了相应建议。结论性意见主要指出中国在疫情防控中存在的三个方面问题,即从“清零”政策到突然放松和取消限制给公共卫生保健系统造成的过大压力问题,各地应对和执行不统一与防控措施存在的过度执行问题,以及在及时和准确地与国际社会分享疫情信息和数据方面存在的不足问题。

(4)“一带一路”问题。上次审议时,我国的“一带一路”倡议才刚刚开始实施,因此当时这并不成为一个核心问题。但在此次报告周期内,“一带一路”倡议在世界范围内已经产生了如此大的影响,以至于西方世界已经把它视为导致其地缘政治影响力衰退的重要因素。在此次审议中,“一带一路”的涉外人权问题不仅成了审议的重要内容,而且在其结论性意见中,委员会也像某些西方政府和媒体一样将矛头指向“一带一路” 倡议导致的腐败、不透明、效益低下、债务不可持续等问题。

02 委员会对中国部分履约事实认定的错误与偏见

委员会要对缔约国履约报告进行审议,首先需要对缔约国在报告时间段内的有关履约事实进行确认并作出评价,然后才能给缔约国提出相关的改进建议。在这种情况下,对缔约国履约事实进行准确认定就显得至关重要,因为这不仅会关系到其对缔约国的评价和建议是否恰当和可行的问题,而且会对委员会的权威性产生重要影响。为确保条约机构能够准确地确认缔约国履约事实,就“必须确保各委员会能听到各种意见,使它们能得出很有根据并且目光深远的结论” 。对于人权条约机构来说,其依赖的信息来源主要有4个。第一个是缔约国提交的报告及其对委员会问题的答复。来自缔约国的信息一个总的特点是,一般以报告履约的正面信息为主,尽管条约机构也要求缔约国报告自身存在的问题,但几乎所有的缔约国都会对自身的负面信息轻描淡写。第二个是缔约国境内外的非政府组织报告。非政府组织报告的主要特点是大多数报告以揭露缔约国在履约方面存在的不足为主,并且很多非政府组织的批评措辞往往非常激烈。如果条约机构一味采用某些非政府组织的观点,就很容易引发缔约国政府与条约机构之间的情绪对抗,从而会对与缔约国“开展建设性对话”这一构成“各条约机构工作的关键内容”造成不可弥补的损害。第三个信息来源是联合国其他相关国际人权机构的有关文件,如联合国人权理事会普遍定期审议的材料以及其他人权条约机构对于缔约国相关人权问题的审议意见。这类信息中立性相对强一点,但其准确性在很大程度上要取决于这类机构分辨各种政府、非政府组织和媒体信息的能力。第四个信息来源就是缔约国境内外的媒体报道。这类信息的特点是信息广泛但准确性经常会存在很大问题,来自缔约国境外的信息尤其如此。

对于这些不同源头的信息,作为条约机构的委员会必须仔细进行分辨,对于有关中国的信息更是如此。众所周知,西方长期以来对中国抱有极强的意识形态偏见乃至敌意, 在近些年国际地缘政治关系日益紧张的背景下,这种偏见和敌意更是有增无减,对任何来自中国的消息进行有意识的负面解读和曲解对于某些西方政府和媒体而言可谓司空见惯。对于这类可能被严重政治化的信息,委员会有必要予以仔细分辨,谨慎判断。中国境外还存在诸多被西方长期庇护的“藏独”和“疆独”组织以及其他各种旨在制造反华议题的势力,但凡西藏和新疆有点儿“风吹草动”,它们就可以在西方世界制造一场舆论上的“惊涛骇浪”。在此次现场审议时,担任国家报告员的德籍委员温德福赫(Windfuhr) 就承认,此次委员会“从公民社会收到的信息的数量前所未有”。不过,从向委员会提交报告的非政府组织名单看,绝大部分非政府组织都来自中国境外,并且其中相当一部分还以反华著称。对于那些带有强烈政治目的的组织提供的信息,委员会必须慎之又慎,否则就很容易被它们牵着鼻子走。

但非常令人遗憾的是,2023年结论性意见对很多中国履约事实的认定显得相当草率, 其批评的很多现象并没有足够的证据支持。尽管结论性意见惯于试图通过“有报告称” 这种方式来表达其对相关事实的谨慎态度,但从其所使用的措辞以及所提出的相关建议仍然可以看出其对这类报告实际上的认可态度。2023年结论性意见对很多似是而非的事实都做了这样的确认,让人只能从中读出一幅极为扭曲的现实图景。

(一)对“一带一路”倡议只见其“负面影响”

众所周知,自中国提出的“一带一路”倡议在全世界获得广泛国际影响之后,以美国为首的一些西方势力基于地缘政治的理由对该倡议发起了一系列缺乏事实根据的政治攻击,并经常用以偏概全的方式把中国“一带一路”倡议污蔑为只会导致有关国家陷入 “债务陷阱”的“坑人”工程。非常令人诧异的是,结论性意见对中国“一带一路”倡议的评估结论居然与西方的这类攻击几乎如出一辙。委员会援引有关报告称“一带一路” 倡议为第三国发展基础设施的有关做法产生“负面影响,对第三国经济、社会和文化权利的享有造成不利影响”;委员会称其“感到关切的是,贷款导致借款国的债务水平不可持续”,其还关切“一带一路”倡议“缺乏透明度、腐败以及某些项目对借款国来说不具可行性并且成本效益率低”。

委员会结论性意见的问题在于,其以偏概全的论述方式给人留下“一带一路”倡议只会给相关国家经济、社会和文化权利带来负面影响的印象。而这很显然不可能是事实。道理很简单,如果中国的“一带一路”倡议真的只会对第三国经济、社会和文化权利的享有造成不利影响,总是腐败盛行并导致借款国债务水平不可持续,那么无论对于中国还是参与“一带一路”倡议的其他国家而言,这种倡议都根本不可能长期实施下去,世界上也不会有150多个国家积极参与此项倡议。这种论调实际上只能是对中国和所有“一带一路”参与国智慧的一种侮辱。

“一带一路”倡议实施十余年来已为相关国家建设了一大批有助于其持续发展的基础设施,并且至今仍然广泛受到发展中国家的欢迎。这说明这种合作不仅可以使双方获益,而且也具有很强的可持续性。在中国政府看来,“‘一带一路’倡议推动沿线国家经济高质量增长和可持续发展,为‘一带一路’合作伙伴提供更多市场、投资、发展机遇,长期看有利于弥补全球发展赤字和减轻债务负担” 。即便是西方经常作为债务陷阱论例子的斯里兰卡债务危机,其根本原因也是新冠疫情、美元升息、俄乌冲突等因素的叠加而不是对中国债务过多,毕竟斯里兰卡主要的债权国是西方国家而不是中国(对中国的债务仅占约10%)。也正因如此,斯里兰卡人自身从未将导致其债务危机的责任归咎于中国。进而言之,即便对中国的债务构成一定风险,“一带一路”的诸多项目也主要是基于参与国的自主要求而不是中国的强迫。斯里兰卡驻华大使称:“我们去中国寻求投资,后来大部分来自中国的资金都有优惠条件,低于当时的商业利率。总而言之,中国并没有强迫我们,是我们寻求中国的帮助。”中国政府和企业基于自身与合作国的共同利益一直以来都非常重视“一带一路”项目的可行性和可持续性问题。早在2017年中国政府就推动27个参与“一带一路”国家的财政部核准了《“一带一路”融资指导原则》,并“呼吁‘一带一路’相关国家政府、金融机构和企业共同行动,推动建设长期、稳定、 可持续、风险可控的融资体系,在动员资金时兼顾债务可持续性,推动‘一带一路’建设融资安排支持可持续、包容性增长”。后来包括沙特、新加坡在内的更多“一带一路” 国家批准了这个指导原则。2019年中国政府又制定了《“一带一路”债务可持续性分析框架》,“用于对‘一带一路’低收入国家……进行债务可持续性评估”。但令人遗憾的是,结论性意见对这些事实和努力完全采取了视而不见的态度。

(二)扶贫措施被污蔑为“强制安置”“强迫劳动”和“大规模监视”

众所周知,在此轮报告周期内中国的扶贫工作取得了举世公认的巨大成就,中国政府通过长期坚定的政治承诺以及极富灵活性的政策和法律措施实现了全面脱贫的目标。不过,令人遗憾的是,很多在全国都获得普遍实施的安居工程、劳动力转移、干部驻村等扶贫措施用在西藏、新疆这些少数民族地区,在委员会眼中就成了“强制安置”“强迫劳动”和“大规模监视”工程。

结论性意见声称,“缔约国未经妥善协商并且多数情况下未事先征得自由和知情的同意便对游牧民,特别是藏族牧民进行重新安置,西部省份和自治区的情况尤为如此”,因此要求“立即停止将包括藏族牧民在内的游牧民非自愿迁离传统土地并重新安置,立即停止面向小农户等其他农村地区居民的非自愿搬迁或重新安置方案”。这是继2014年后,委员会再一次在其结论性意见中确认政府对西部游牧民的重新安置(安居)工程都是“未经妥善协商”和“多数情况下未事先征得自由和知情的同意”的结果。但问题在于,在中国扶贫工作中,对西部游牧民大规模进行所谓“强制搬迁”,既违反中国政府长期的既定政策,也完全没有现实可行性。要知道政府开展的以扶贫为目的的安居工程是为了帮助贫困的农牧民获得更好的居住和生活条件,而不是要通过“强制搬迁”去占有其赖以生存的土地资源。由于受资源的限制,中国政府只能对符合特定条件的贫困区域组织实施扶贫搬迁工程;又由于这类工程基本上完全以造福扶贫对象本身为目的,因此政府一般只能通过物质激励、愿景感召这类方式引导农牧民自愿搬迁。2014年中国政府颁布的《建立精准扶贫工作机制实施方案》就明确规定,“对不具备生存发展条件、就地脱贫成本高、难度大的贫困户实施易地扶贫搬迁”,并要求“在易地扶贫搬迁工作中,要充分尊重搬迁户的意愿,并着力解决好就业、教育、医疗、社会保障和社会融入等问题”。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》也强调实施易地搬迁脱贫必须“坚持群众自愿、积极稳妥的原则”,“为符合条件的搬迁户提供建房、生产、创业贴息贷款支持”,并“确保搬迁对象有业可就、稳定脱贫,做到搬得出、稳得住、能致富”。因此,无论是从中央的政策要求还是扶贫搬迁工程实施的可行性看,说对西部农牧民的 扶贫搬迁工程“多数情况下未事先征得自由和知情的同意”完全让人难以置信。

结论性意见又声称,有报告指出中国对新疆穆斯林少数民族的就业存在包括强迫劳动在内的强制性措施,“这些强制性措施包括由政府牵头并由当地乡镇协助的农村人员调动,根据劳务输出配额将工人非自愿地送往缔约国其他地方;在安全护送下运送或转移工人;对工人进行现场管理和严格监视;以拘禁威胁职业技能教育培训中心的工人和对他们的实际拘禁”。结论性意见在这里对新疆强迫劳动的界定在很大程度上建立在对新疆劳务输出模式恣意想象的基础上。在中国扶贫工作中,政府组织和协调劳务输出一直被视为一种帮助贫困者摆脱贫困的有效方式。2015年《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出,要“引导劳务输出脱贫”,“加大劳务输出培训投入”,“支持贫困地区建设县乡基层劳动就业和社会保障服务平台,引导和支持用人企业在贫困地区建立劳务培训基地,开展好订单定向培训,建立和完善输出地与输入地劳务对接机制”。在新疆地区,这种政府组织的劳务输出很早就开始了。2008年新疆维吾尔自治区政府发布的《关于加强农业富余劳动力转移就业工作的意见》就提出要“借助内地省市对口支援和劳务协作”“开展有组织、跨地区的转移就业”,同时要求“在劳动者自愿的基础上,坚持先培训后输出”。因此这种跨地区劳务输出对于新疆来说是一种扩大就业、摆脱贫困的手段,对于外省市而言在很大程度上是一种对新疆提供对口支援的形式。这种劳务转移的特点是:政府组织、劳动者自愿、为参加者提供政策激励、政府派员提供协调和维权服务。政府派员参与劳务输出人员的管理并非像结论性意见所说进行“严格监视”,而是考虑到新疆少数民族人员普遍存在汉语能力不强、饮食和宗教习惯方面与内地存在巨大差异、女工比例比较高以及有诸多需要与当地政府和企业协调的事项这些特殊性,才由输出地政府直接派人提供语言、生活、维权等方面的服务。正是政府的这种贴心服 务可以在很大程度上缓解少数民族务工人员及其家属到内地务工的担忧。在这个方面,中国国内已经有大量的田野调查研究可以提供证明。委员会将对新疆这种劳务输出模式视为“强迫劳动”在很大程度上只能说明,它对中国的偏见让它宁愿从最为负面的视角看待中国政府为西部少数民族地区采取的任何积极权利保障措施。

结论性意见还声称,其“感到关切的是,有报告称,新疆维吾尔自治区,主要是那里的农村地区开展了大规模的‘同住’运动,通过强行与新疆维吾尔自治区数百万人同住进行大规模监视,这显然极大地影响了家庭生活隐私”,因此“敦促缔约国立即停止强制‘同住’”。结论性意见所说的“同住”运动,可能是指新疆在扶贫和维稳行动中采取的“访惠聚”活动以及新疆开展的短期“结亲周”活动。新疆自2014年开始的“访惠聚”(访民情、惠民生、聚民心)活动在本质上就是在全国精准扶贫工作中广泛采取的“驻村工作队”做法。2014年《建立精准扶贫工作机制实施方案》明确规定,“各省(区、市)普遍建立干部驻村工作制度,做到每个贫困村都有驻村帮扶工作队,每个贫困户都有帮扶责任人”,驻村工作队“负责协助村两委摸清贫困底数,分析致贫原因,制定帮扶计划,协调帮扶资源,统筹安排使用帮扶资金,监督帮扶项目实施,帮助贫困户、贫困村脱贫致富,不脱贫、不脱钩;协助基层组织贯彻落实强农惠农富农政策;积极参与各项扶贫开发工作”。这种驻村工作队能在实现“精准识别”“精准帮扶”以及引入外来扶贫资源等方面起到实质性作用,还可以在很大程度上防止在以往扶贫工作中村干部容易出现的优亲厚友这类腐败现象,当然,驻村工作队还能起到干部密切联系群众、维护社会稳定的政治功能。在新疆地区,“访惠聚”干部驻村工作不仅显著提高了边疆农民的生活水平,对当地的社会稳定和长治久安也具有重要作用。驻村工作队虽然驻村,但相当一部分干部住在村里的公用建筑或闲置住宅中,也有部分干部租赁私宅或者借住在村民家里,虽然存在住村民家里的情况,但绝对不能说是“同住”运动。因此结论性意见说驻村工作队实施大规模监视纯粹属于污蔑。

2017年新疆开展旨在让干部分批与结亲户同吃同住同劳动的“结亲周”活动,其目的是促进干部与群众的联系、为群众排忧解难、促进民族团结,但活动时间非常短暂(一般只有一周)。无论是“访惠聚”扶贫干部工作队的驻村还是“结亲周”期间的驻村,住村民家庭都必然要经村民同意,如果真像结论性意见描绘的这种驻村干部违背村民的意愿“强行与新疆维吾尔自治区数百万人同住”,那就不仅会“极大地影响了家庭生活隐私”,而且还会严重侵犯中国宪法规定的“公民的住宅不受侵犯”的权利。这种完全违背公民意愿、极易引发公众不满、严重影响社会稳定的行为,内地的扶贫部门不可能这么做,在新疆地区更不可能,因为这与新疆“访惠聚”和“结亲周”帮助村民摆脱贫困、增进民族团结和维护社会稳定的目的完全背道而驰。新疆“结亲周”活动中的干部虽然与结亲户村民同住同劳动,但结论性意见说其目的是开展所谓的“大规模监视”也完全不合逻辑,因为这个活动通常只有一周左右,这种短期的“监视”又有什么实际的意义?

(三)计划生育放开背景下居然被指控实施“强迫堕胎、性暴力、 强迫绝育和酷刑”

自2004年中国第一次接受《公约》履约审议开始,与计划生育有关的强制引产、强制绝育之类的问题就一直是委员会关注的主题之一。2014年结论性意见“欢迎关于修订‘独生子女政策’、让一方是独生子女的夫妇生育两个孩子的决定”,也意识到“《人口与计划生育法》禁止为完成生育指标而采取胁迫性措施”,但仍指出,“据报道,有使用包括强迫堕胎和强迫绝育在内的胁迫措施来限制生育的案例”。很显然,委员会早在2014年就已意识到,中国法律明确禁止“非法为他人施行计划生育手术”,并且在计划生育政策已经大为放松的情况下极少会出现通过胁迫措施来限制生育的现象。但令人诧异的是,2023年结论性意见却开始声称,“有报告称,新疆维吾尔自治区和维吾尔族人口占多数的地区在执行计划生育政策时,一直在采取强迫堕胎、性暴力、强迫绝育和酷刑等强制措施,这导致这些地区的出生率、绝育率和宫内避孕器使用率与缔约国其他地区相比存在异常和明显差异”。

这种指控匪夷所思之处在于,它是在计划生育政策大为放松并且对少数民族长期实行生育政策照顾的背景下发生的。首先,长期以来,中国在实行计划生育方面一直都对某些少数民族实施照顾政策,在西藏的牧区甚至从未实施过计划生育政策。在新疆地区,对于包括维吾尔族、哈萨克族在内的所有少数民族都长期实施比汉族更为宽松的计划生育政策。例如,2006年修正的《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》规定,“城镇汉族居民一对夫妻可生育一个子女,少数民族居民一对夫妻可生育两个子女。汉族农牧民一对夫妻可生育两个子女,少数民族农牧民一对夫妻可生育三个子女”。中国修改独生子女政策后,2017年修正的《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》不再对新疆的汉族和少数民族进行区别对待,但仍然实行比其他以汉族为主的省份更为宽松的政策,因为在新疆“农村居民一对夫妻可生育三个子女”,但在其他以汉族为主的省份,无论农村居民还是城市居民都原则上实行二孩政策。其次,近十年是中国计划生育政策不断松绑并且政策调整最为迅速的一个阶段。独生子女政策在2015年《中华人民共和国人口与计划生育法》(以下简称《人口与计划生育法》)修正后变为实行二孩政策,2021年该法又进一步宣布实行三孩政策,并且废除了以往超生应征收社会抚养费的强制性规定,这就使中国公民实际上已经完全获得了生育自由。不仅如此,很多地方政府为了缓解出生率下降的压力甚至已经出台了不少鼓励生育的政策。

委员会结论性意见的不合逻辑之处在于,它在2014年就明确意识到《人口与计划生育法》早就禁止采取强制引产等强制性计划生育措施,并且在全国极少存在通过强制方式限制生育现象的情况下,2023年却指控中国政府在新疆“一直在采取强迫堕胎、性暴力、强迫绝育和酷刑等强制措施”,这种指控显然与其2014年确认的事实存在矛盾之处。不仅如此,在计划生育政策日益放松,中央政府对地方政府执行计划生育政策的考核压力日益降低,并且全国各地都已经极少出现以法律禁止的强制方式实施计划生育的情况下,新疆又有何理由还用这种违法且又非常容易引发民愤的方式执行计划生育政策?更令人吃惊的是,结论性意见还声称,新疆不仅一直在采取强制引产等强制措施执行计划生育政策,而且这还导致新疆的出生率、绝育率和宫内避孕器使用率等方面都异于其他地区。这种说法很难不让人联想到其在一定程度上是在应和美国关于中国在新疆对穆斯林实施“种族灭绝”的荒谬指控。如果中国政府真的试图以强制的方式降低新疆少数民族的人口出生率,它还会在2017年前在新疆一直实行优待以穆斯林为主体的少数民族的计划生育政策?在2017年计划生育政策进一步调整后仍然还会继续给予新疆更优惠的政策安排?中国政府在实施计划生育政策时长期坚持对新疆以及新疆少数民族进行优待这一事实本身就足以说明西方的那种指控完全是一种颠倒黑白的污蔑。

中国政府在回答委员会问题清单时就向委员会指出,新疆维吾尔自治区“群众自主选择节育措施,不存在‘强制节育’”,2020年新疆“少数民族人口较2010年增加186.5万人,增长14.27%,比全国少数民族人口增长率高4.01个百分点”。中国政府认为,“新疆人口增长率近年来虽有所下降,但仍高于全国,这是中国经济社会和人口发展的普遍趋势,主要是由于近年来新疆青年人恋爱观念转变、更加注重高等教育和个人职业发展以及妇女地位提高等因素造成的,与所谓的‘强制绝育’没有任何关系”。在现场审议期间,中国政府的代表还特别介绍了优待新疆少数民族的计划生育政策以及新疆各种人口数据和计划生育数据,并提醒委员会“对新疆维吾尔自治区人口的任何评估都必须考虑中国政府发布的官方数据和意见,而不是仅仅依据世界上其他地方作为消息来源的报告”。但令人遗憾的是,委员会对中国政府的意见充耳不闻,仍然坚持将那些很明显带有污蔑目的的信息作为审议的事实基础。

(四)发展少数民族教育被扭曲为“强制住校”与实施“同化政策”

委员会对于新疆和西藏给予异乎寻常的关注内容还包括与受教育权和文化权利都密切相关的少数民族教学语言和住校问题。结论性意见称,其关切“少数民族在实现参与文化生活的权利,包括使用和教授少数民族语言、历史和文化的权利方面继续面临严重限制”,还关切“有报告称,缔约国大规模开展了清除西藏文化和语言的行动,并通过被称为‘汉化’的同化政策,包括对藏族儿童强制实行住校(寄宿)制度,从整体上破坏少数民族的语言特性”,其建议“立即取消对藏族儿童的强制住校(寄宿)制”,并“确保普通话不是各少数民族和各群体唯一可以使用的教学语言”。2014年的结论性意见没有提到所谓的“强制住校”问题,但其对于少数民族的语言教学问题得出了与2023年类似的结论,称其对“禁止以藏语和维吾尔语接受教育”问题表示关切。对于一个人权条约机构来说,委员会对少数民族的经济、社会和文化权利的保障状况给予一些特别的关注是可以理解的,只是令人诧异的是,委员会在谈到中国的少数民族问题时,几乎只关注西藏和新疆问题,并且几乎总是倾向于采用那种认为中国政府只会迫害少数民族的惯常西方叙事。也正因如此,它才会将中国政府一直以来在西藏、新疆等少数民族地区加强双语教育、推广国家通用语教育的行动描绘为禁止以少数民族语言接受教育、清除少数民族文化和语言,还貌似义正词严地建议要“确保普通话不是各少数民族和各群体唯一可以使用的教学语言”。

中国少数民族使用本民族语言的权利是受到《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》等法律明确保障的,也正因如此,在西藏、新疆等民族自治地方,几乎所有的法规、政府文件以及广播、电视都使用双语,任何到这些地区访问的人都能强烈地感受到当地民族语言的浓厚氛围。为了促进少数民族与其他民族的交流,发展少数民族教育,促进各民族的团结,中国也一直在少数民族地区致力于有利于实现“民汉兼通”的双语教育,既教授民族语言,也教授国家通用语。但由于受语言环境、教育方式等方面的限制,在西藏、新疆少数民族自治区域,包括学生在内的少数民族公民对国家通用语的掌握仍然非常薄弱,这不仅会严重影响少数民族与其他民族的交流以及生活水平的提高,也会对少数民族受教育权的保障带来极为负面的影响,毕竟中国绝大部分科技、经济等方面的信息都是以国家通用语的方式存在的。也正是在这种背景下,中国在少数民族双语教育中开始逐步提高国家通用语授课的比例,这种有助于少数民族学生更好掌握国家通用语的双语教学方式总体是比较受欢迎的。“西藏双语教育政策绩效各指标显示,研究对象对藏汉双语教育政策持肯定态度,不仅对双语教育政策的内容有一定的了解,而且对双语教育政策比较满意”,毕竟国家通用语与英语一样“有助于升学、 就业、学习、沟通与交友”,也有助于“在更广大的社会上取得成功”,正因如此,“西藏父母即便在小学阶段也普遍支持为其孩子接受双语教育”。这种提高国家通用语作为教学语言比例的做法并不是要取消少数民族语言教育,更不是要否定长期以来一直实行的双语教育,而只是在坚持少数民族语言教学的前提下逐步扩大国家通用语在学校的使用范围。因此,在西藏和新疆等民族自治区域,“确保普通话不是各少数民族和各群体唯一可以使用的教学语言”从来就不是问题。

为了提高少数民族地区的教育水平,缩小其与其他区域的差距,中国政府采取了一系列积极措施,切实保障西藏、新疆等少数民族自治地区的儿童的受教育权。中国政府很自豪地宣布,在这个报告时间段,“西藏普及15年‘包吃、包住、包学习费用’免费教育。新疆南疆地区实行15年免费教育和农村学前三年免费双语教育”。在全国绝大部分地区都仍然只是实现了九年制免费义务教育的背景下,在西藏全区以及在少数民族最为集中的新疆南疆地区实行包括三年学前教育、三年高中教育在内的15年免费义务教育无论如何都是一个非常值得赞扬的成就,是中国政府对于这两个少数民族地区实行的又一个优待政策。不过,令人震惊的是,2014年和2023年结论性意见都关切中国“义务教育事实上仍然不是免费”的委员会对于上述15年免费教育的重大成就却只字不提,好像生怕提及这种积极成就会影响委员会对于西藏和新疆负面人权形象的建构。不仅如此,委员会还从“包吃、包住、包学习费用”的优惠政策中读出了“强制住校”的问题,并谴责其是“破坏少数民族的语言特性”的“汉化”政策;委员会在向中国政府提出的问题清单中还指责藏族儿童“被安置在公办寄宿学校而与家人分离”。这种指责很显然是在回应西方媒体有关西藏寄宿制学校导致“一百万藏族儿童被迫与家人分离”,并接受“强制同化”的报道。对于委员会提出的这种荒谬指责,中国政府无论是在对问题清单的回答中还是在现场对话中都进行了澄清。中国政府对有关问题清单的答复即指出,“寄宿学校是为就学不便学生接受义务教育提供的保障措施,并非针对少数民族学生的 特殊政策”。在现场审议时,中国代表又指出,“在全国 16,000 所寄宿学校中,大约只有800所位于西藏自治区” 。对于寄宿学校的问题,《中华人民共和国义务教育法》 明确规定,“县级人民政府根据需要设置寄宿制学校,保障居住分散的适龄儿童、少年入学接受义务教育” ;《中华人民共和国民族区域自治法》也规定“民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区,设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学,保障就读学生完成义务教育阶段的学业” 。可以说,在居住分散的地区(无论是否属于民族区域自治地方)设置寄宿学校是保障公民能接受高质量义务教育不得已而采取的办法,不过也是相对较好的办法,对于地广人稀的西藏地区更是如此。“寄宿制学校根据当地学生需求而设置,目前在中国的各省区都有。西藏一些地区由于海拔很高,人口居住极为分散,特别是牧区牧民的孩子上下学十分不便,分散办学又难以保证教师数量和教学质量,为保障高原各族儿童平等享受高质量教育的权利,根据实际需要设置了寄宿制学校。”寄宿学校当然有弊端,确实会不可避免地造成未成年人与家庭一定程度的分离,不过这也是为了保障公民更好地接受义务教育所付出的代价。在寄宿学校上学的学生通常都可以在周末和节假日回家与家人团聚,因为路途遥远而不便回家的学生也可以通过家长到学校探访的形式实现团聚。在西藏,并不是所有学生都上寄宿学校,“西藏自治区只有约一半的学生或者约29万学生上寄宿学校”。考虑到2020年西藏的总人口才360万(其中藏族人口为320万),西方媒体有关西藏有100万藏族学生“强制住校”的报道显然是荒谬的。但是相对于中国政府明确的澄清,委员会更宁愿相信这些荒谬的报道和指控。委员会明知中国寄宿学校大量存在,并且不 通过这种有一定代价的方式根本无法有效保障居住分散的儿童的受教育权,却仍然选择相信西藏地区是“强制住校”且正是“强制住校”导致西藏儿童与其家庭的强制分离这一“事实”,这只能说明委员会在很大程度上是在迎合西方长期以来一直对中国政府所持有的根深蒂固的偏见。

03 结论性意见“积极方面”与“消极方面”的严重失衡

委员会是一种以监督国际人权条约实施为目的的准法律机构,中立性既是其职责要求,也是维护其权威性的重要保证。其发布的结论性意见与美国政府或者某些西方非政府组织涉华人权报告存在的一个重要区别是,它一般并不会像美国有关中国人权报告那样以政治攻击为目的,并以“中国的人权状况又进一步恶化了”作为惯常结论。委员会表现其中立性的重要方式是兼顾缔约国的进步与不足,其不仅会指出缔约国在人权保障方面存在的问题,而且对缔约国取得的进步也经常不吝给予肯定和赞扬。不过,非常不幸的是,与前两次委员会对中国履约报告的结论性意见相比,2023年结论性意见给人留下的一个强烈印象是,委员会似乎在一定程度上落入了美国涉华人权报告的窠臼:对其认为有问题的地方不管真实与否大书特书,而对中国在经济、社会和文化权利保障方面的进步则基本视而不见。

按照委员会编制缔约国结论性意见的惯例,委员会通常会在缔约国履约的积极和消极方面保持适当的平衡。尽管委员会的重心从来都是向缔约国提出“关注的主要问题及建议”,但委员会一般也会尽量指出缔约国履约的“积极方面”;即便是在试图向缔约国提出消极的方面时,委员会通常也会先积极肯定缔约国在某个方面所取得的进展或作出的努力。委员会在评论缔约国履约状况时之所以要兼顾积极和消极两个方面,原因是多方面的。第一,这是《公约》本身的要求。《公约》第16条要求条约机构对缔约国“在遵行本公约所承认的权利方面所采取的措施和所取得的进展”进行审议,这种措施和进展理所当然包括积极和消极两个方面。第二,结论性意见兼顾积极和消极方面几乎是联合国所有人权条约机构审议实践的一个惯例。第三,人权公约的遵守主要有赖于缔约国的自觉履行,委员会在指出不足的同时肯定其积极方面可以更好地鼓励缔约国积极地履行《公约》规定的遵守和报告义务。第四,对于很多问题,委员会如果不对缔约国的积极进展予以肯定而只是指出不足,那么既无法客观、全面地评价缔约国的履约状况,也会让委员会提出的建议失去意义。例如,几乎任何国家都会不同程度存在一定的腐败现象,并且这种腐败现象很难在短期内彻底消除。如果每次都只是指出缔约国仍然存在腐败现象而不指出其已经采取的积极措施和取得的进步,那么委员会作出的诸如缔约国“仍然存在腐败现象,应该加强反腐”之类“永远正确”的评估和建议就会失去实际意义。

在结论性意见中,委员会对缔约国履约行为的肯定主要在两个方面予以体现。首先是结论性意见的“积极方面”部分,这是专门阐述缔约国履约积极进展的部分。其次是在“关注的主要问题及建议”部分,这部分虽然主要谈论存在的问题,但在对缔约国提出实质性的批评和建议之前通常会提及缔约国的部分履约进展或所作出的努力。不过,委员会只是最近十多年才开始在这部分采用这种先扬后抑的叙述模式,对中国而言,直到2014年的结论性意见才采用这种模式。与前两份针对中国的结论性意见相比,2023年结论性意见“积极方面”部分的内容要少了很多。例如,在2005年针对中国(内地)的结论性意见中,委员会罗列了7项履约的“积极方面”,2014年结论性意见中中国(内地)的“积极方面”则包含了三大领域11项履约进展,而到了2023年,结论性意见提及的“积极方面”就仅剩如下两项:(1)“批准国际劳工组织(劳工组织)《1930年强迫劳动公约》(第29号)和《1957年废除强迫劳动公约》(第105号)”;(2)“通过第四个《国家人权行动计划》(2021—2025 年)”。

2023年,“关注的主要问题及建议”部分提及的积极方面同样也出现了大幅缩水。2014年结论性意见在“关注的主要问题及建议”部分有22处提到了中国(内地)在履约方面的进展和努力,其中有5处使用了诸如“欢迎”“满意地注意到”这类表示非常赞赏的语言。但到了2023年,仅有8处提到了中国(内地)在履约方面的积极进展或努力,并且只有在事关全人类利益的气候变化问题上两次用了“欢迎”这类表示积极肯定的用语。从情理上讲,委员会此次对于中国履约积极方面的论述变得更为消极,要么是因为委员会对于结论性意见中对积极方面与消极方面的平衡论述政策进行了调整,使得它比以往更加强调缔约国存在不足的方面;要么是因为中国在此报告时间段内确实乏善可陈,以至于让委员会无从说起;当然,还有一种可能是,委员会有意无意地对中国在履约期间取得的诸多成就采取了视而不见的态度,以此表达对中国履约的消极态度。

那么委员会对缔约国履约状况评价的总体风格发生改变了吗?从委员会2023年对 其他缔约国的审议情况看,答案显然是否定的。委员会另外两份针对西方国家的结论性意见就可以证明这一点。委员会对葡萄牙的结论性意见共罗列了6项“积极方面”事项, 而在“关注的主要问题及建议”部分,共有15处提到了葡萄牙在履约方面的积极进展,其中有5处使用了“欣见”“欢迎”或“认可”这类表示积极肯定的措辞。在对立陶宛的结论性意见中,委员会虽然只列举了3项“积极方面”,但在“关注的主要问题及建议” 部分,居然有22处提到了立陶宛在履约方面的积极进展,其中还有9处以“赞赏地注意到”“欢迎”“承认”这类措辞大力肯定立陶宛的履约成绩。从2023年委员会对葡萄牙和立陶宛履约状况的结论性意见看,委员会对缔约国履约积极和消极方面的评论保持总体平衡的风格显然并没有发生改变。

那么委员会在此次审议中对中国履约状况的评价明显采取消极态度是因为中国履约成绩实在乏善可陈吗?答案显然也是否定的。2014年到2023年这个报告周期是中国经济和社会发展获得举世瞩目成就、人民生活水平得到快速提高的时期。要说中国在此期间经济、社会和文化权利保障成绩方面乏善可陈简直让人难以置信。中国政府通过其提交的报告以及现场对话为委员会提供了大量有关履约成绩方面的信息,但委员会似乎对大部分这类信息都采取了视而不见的态度。以2023年结论性意见中“积极方面”部分为例,委员会只是吝啬地罗列了2项中国“为加强对经济、社会和文化权利的保护而采取的立法、体制和政策措施”,但如果按照委员会2014年针对中国的结论性意见或者2023年针对葡萄牙的结论性意见的标准,它还完全可以将很多立法或者其他措施作为中国履约的“积极方面”,如2014年通过《社会救助暂行办法》、2015年通过《中华人民共和国反家庭暴力法》(以下简称《反家庭暴力法》)、2016年出台《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》、2016年通过《“健康中国2030”规划纲要》、2017年通过《国民营养计划(2017—2030)》、2019年发布《“一带一路”债务可持续性分析框架》、 2021年通过《2030年前碳达峰行动方案》。

我们还可以从某些构成2014年“关注的主要问题”不再在 2023 年结论性意见中提及或者单独论述这一点反向证明中国在这些领域已经取得了显著的进步。例如,对于2014年结论性意见关注的“污染、生态恶化”问题,在此次报告周期内就得到了极大的改善。中国本着“绿水青山就是金山银山”的新环境保护理念,在环境治理方面获得了显著的成就。以空气污染治理为例,“2020年全国地级及以上城市空气质量优良天数比率87%,细颗粒物(PM2.5)未达标地级及以上城市平均浓度较2015年下降28.8%,二氧化硫和氮氧化物排放总量较2015年下降22.5% 和19.7%” 。又如,对于2014年结论性意见关注的“计划生育”和生育自由问题,在此报告时间段内,中国通过两次修订《人口与计划生育法》将独生子女政策修改为二孩政策,随后又改为三孩政策,并且通过在法律上放弃对超生行为的惩罚使中国公民完全实现了生育自由。2023年,“家庭暴力” 也不再像2014年那样成为“关注的主要问题”,因为在本报告周期内,中国通过制定和实施《反家庭暴力法》对该问题进行了强有力的回应。此外,2014年关注的“适足食物权”问题村地区儿童营养不良问题基本得到解决。2023年结论性意见不再将这些问题视为“关注的主要问题”本身就说明,中国在这些领域取得了显著的成就。

在2023年结论性意见的“关注的主要问题”部分,还有很多领域因为委员会有意无意地忽略而让其对中国政府所付出的努力以及所取得的履约进展视而不见。我们可以以下几个领域为例说明这一点。

(1)“司法独立”问题。2023年结论性意见对此问题只是像2014年一样简单重复了“缔约国的司法机关缺乏独立性”的断言,让人感觉好像中国司法改革完全停滞一般。但事实上,在本报告周期内,中国在司法改革问题上采取了一系列加强司法独立性和能力的措施,包括改革法官遴选制度、采用法官员额制、推进法院人财物管理体制改革、建立司法机关内外人员过问案件的记录和责任追究制度等,这些强有力的改革措施都使法院依法行使审判权的独立性得到了更大保障。但按照结论性意见的这种叙述方式,完全看不出中国在司法改革方面的任何进展和成绩。

(2)“国际合作”问题。2014年结论性意见在对此问题提出批评之前还作出了“欢迎缔约国在国际合作的框架内,向120多个发展中国家的2,100多个项目提供了经济和技术援助”的表述,但到了2023年,结论性意见就仅仅看到“一带一路”倡议项目“缺乏透明度、腐败”“贷款导致借款国的债务水平不可持续”,却没有提到在此报告周期内中国继续向100多个国家以及20多个国际和区域性组织提供了几千亿援助的事实,更没有提到中国政府为了解决委员会提到的这类问题所采取的诸多积极措施,如2018年发布实施《企业境外经营合规管理指引》,2019年通过了《“一带一路”债务可持续性分析框架》,2017年起还推动诸多“一带一路”国家批准《“一带一路”融资指导原则》。委员会在谈及“一带一路”问题时完全无视这些重大努力和进展,让人感觉委员会只对西方有关“一带一路”倡议的负面和虚假信息感兴趣。

(3)“户籍制度”问题。2014年结论性意见对此问题提出批评之前还先注意到“缔约国已采取一些措施来改革户籍制度,逐步消除农民工与城镇居民的差别”,但到了2023年,结论性意见就只是机械地批评户籍制度造成“没有户口的农民工”在各个方面“受到事实上的歧视”,并像2014年一样要求彻底废除户籍制度,完全无视在此报告周期内,中国比上一个报告周期采取了更强有力的户籍改革措施,在实现户籍和非户籍居民社会服务均等化方面取得了前所未有的成绩。在此报告周期内,中国取消了农业户口与非农业户口,建立了城乡统一的户籍登记制度;2016年《居住证暂行条例》确立了具有不同人口规模的城市对户口自由迁移进行限制的法律界限以及非户籍人口享受均等化社会服务的具体标准;全面放宽了大中城市落户条件,推动了1亿多非户籍人口落户城镇。不过,对于中国在户籍改革方面取得的这些积极进展,委员会似乎没有表现出任何兴趣。

(4)“新冠疫情”问题。由于此次审议时恰逢全世界刚经历了三年新冠疫情,委员会对新冠疫情问题给予特别关注是可以理解的,其在结论性意见中用了整整8个段落来叙述这方面的问题。结论性意见存在的问题并不在于其指出了中国新冠疫情防控中确实曾存在的不同程度的个别问题,而在于其只用严厉的字眼提出批评,却对中国抗击新冠疫情取得的成就以及作出的全球贡献不置一词。

与委员会对中国处理新冠疫情问题所持态度形成鲜明对比的是,对于同样在2023年接受审议的葡萄牙和立陶宛,在谈及处理新冠疫情问题时,委员会都是在进行充分肯定的前提下再提出所关切问题。对于葡萄牙,委员会在三个地方肯定了其在处置新冠疫情方面所作出的努力,如其“注意到缔约国提供资料说明了该国为应对冠状病毒病大流行(COVID-19疫情)和减少贫困所作的努力,包括落实《国家恢复与复原力计划》”;“注意到缔约国努力将无偿非正规护理人员纳入社会保障系统,做出调整以应对 COVID-19疫情对妇女和边缘群体造成的超比例的影响”;“注意到,缔约国努力缓解因 COVID-19疫情而加剧的诊疗和手术积压问题,通过激励措施增加全国可用医护人员数量”。对于立陶宛,委员会也“欢迎缔约国自2020年初以来以双边为基础、通过多边机制提供疫苗的努力” 。委员会对于葡萄牙和立陶宛处置新冠疫情的措施该肯定时就予以积极肯定,有时甚至还赞赏有加,却偏偏没有“注意到”中国政府提到的很多类似措施,如“出台《关于妥善处置涉疫情劳动关系有关问题的意见》,帮助有关人员返岗复工、就业创业”;“印发《关于阶段性减免企业社会保险缴费的通知》《关于扩大失业保险保障范围的通知》,减轻企业和低收入参保人员缴费负担”;“阶段性实施失业补助金政策”;“加强困难群众基本生活保障,加大对新冠肺炎患者及其家庭临时救助”。委员会也完全没有“注意到”中国政府代表所称的如下成就:“尽管自新冠疫情应对战略调整以来,最近几个月出现了感染病例激增的现象,但中国政府对新冠大流行的应对措施确保了全世界最低的死亡率和严重病例发生率。”委员会对立陶宛作出的提供疫苗的努力表示欢迎,但对中国在全世界进行疫苗和医疗援助方面所作出的巨大贡献却不仅未予赞赏,甚至连“注意到”都没有做到。要知道中国不仅加入了“新冠肺炎疫苗实施计划”(COVAX),而且在2022年2月前就已“向108国和4个国际组织援助疫苗10亿剂,向34国派医疗专家组37队299人,向 COVAX 捐助1亿美元”。

04 中国对待国际人权条约机制的态度与策略

在此次对中国履约报告的审议中,委员会突兀地偏离了以往基本中立的立场,不仅未能对中国的履约成就和不足进行客观的评价,而且在很多问题上体现出强烈的偏见。对于委员会这种明显失之偏颇的“结论性意见”,中国政府也表现出了前所未有的强硬立场,在委员会通过结论性意见当天就发表了一份措辞严厉的声明,声明明确指出:“中方将通过跨部门机制认真研究委员会对中国审议的结论性意见,只要符合中国实际情况,中方都愿积极考虑采纳。同时,中方遗憾地注意到,结论性意见在涉疆、涉藏、涉港等问题上援引并采信一些虚假信息和谣言谎言,对中方提供的大量事实和数据等权威信息未给予应有重视,因此提出的有关建议不符合事实,充满偏见和双重标准,中方予以拒绝。”此次委员会与中国政府之间异乎寻常的交锋也引出了“我们应如何对待国际人权条约机制”这一问题。

自实行改革开放以来,积极加入联合国人权体制成了中国积极融入国际社会的一种重要方式。中国不仅加入了大部分联合国核心人权公约,而且总体也比较积极地履行了相关人权公约规定的遵守和报告义务。尽管中国政府在提交某些人权公约的履约报告时存在一些拖延现象,但在人权公约缔约国“不提交报告已经成了老大难问题”并且延迟提交报告也成为一种普遍现象的背景下,中国政府还算比较好地履行了向人权条约机构提交报告并参加审议的条约义务。就中国履行《公约》规定的提交履约报告义务而言,中国更是保持了相当良好的记录。中国前两次有关《公约》的履约报告都根据委员会设定的时间按时进行了提交,第三次报告提交虽然延误了一段时间(按规定中国应于2019年5月30日前提交,实际提交日为2019年12月19日),但延误的时间并不算长。

不仅如此,中国在参加《公约》的条约机构审议方面同样体现出了非常积极的态度。在委员会对中国履约报告的三次审议会议上,中国政府派出的代表团不仅阵容庞大,而且因为包含诸多部委官员而显得较为专业。也正因如此,中国代表团的阵容和专业性几乎每次都会给委员会留下深刻印象。在前两次结论性意见中,委员会都对中国代表团成员中包括《公约》所涉不同领域内的专家表示赞赏;2023年审议时委员会主席也特别对中国政府“派出了一支高水平而又准备充分的代表团”表示感谢。这些都说明,中国政府从加入《公约》开始就“确实对公约的履行持严肃认真的态度”。

在中国履行国际人权条约的报告以及遵守义务方面,西方也有批评的声音,认为中国积极履行人权条约报告义务只是为了体现对国际合作的重视而对国际人权公约“展示一种程序和仪式上的尊重”,因此这种国际合作只是“形式性的”;并且参加条约审议的中国政府代表团“经常对专家的批评性评论表达愤怒情绪”,而中国政府也经常试图 “将国际人权法与国内领域隔离开来”,因此其实质上只将履行公约义务视为“一种外交事务”。对于这种批评,我们应该指出,无论如何,能够对国际人权公约“展示一种程序和仪式上的尊重”首先应是一个值得褒扬的优点而不是缺点。就《公约》而言,中国积极加入《公约》并按照《公约》的要求及时提交报告、参与条约机构的对话无论如何都比那些不加入《公约》的国家(如美国)要强,也比那些虽然加入《公约》却不积极提交报告并参与委员会审议的国家(如印度)更能显示对《公约》及其确定之国际人权义务的尊重。在不提交或者拖延提交履约报告的现象仍然比较严重的情况下,可以说中国显示出了难得的积极履约态度。

从中国与委员会的互动情况看,中国政府代表对于委员会及其专家提出的批评性问题和意见总体还是保持了一种比较理性的温和态度。例如,在2014年审议时,尽管委员会提出了诸多尖锐问题,在审议结束时,中国代表团团长吴海龙仍对委员会成员“努力的工作以及有关中国实施公约的客观和建设性观点”表示感谢,并表示中国代表团“将对委员会的建议进行研究并根据中国的具体情况将有用的观点转化为政策”。委员会主席则不仅称赞中国代表团“称职”“素质高”,而且还特别表示对“代表团的开放姿态以及其承认中国在促进和保护人权方面总是存在提升的空间”的态度表示欣赏。即便此次审议的总体气氛不太友好,中国代表团也表现出了一种相当理性的态度。在审议结束时,中国代表团团长陈旭也照例对委员会委员在与中国代表互动过程中所体现出的“负责任和专业的方法”表示感谢,同时也不卑不亢地表示,“中国政府将对委员会即将发布的结论性意见进行仔细研究,只要这些结论符合中国的实际就予以接受。中国政府期待与委员会进一步交流以澄清误解,并本着合作和相互尊重的精神建立相互信任”。

从中国对前两份结论性意见的采纳情况看,中国也并没有像批评者所说的那样只对国际人权公约表现出仪式性的尊重,委员会提出的很多建议最终还是被中国政府所采纳,或者至少中国政府推行的很多改革措施最终都完全符合委员会的建议。例如,2005年结论性意见提出的制定《国家人权行动计划》、废除劳动教养制度、社会保障制度实现全面覆盖、确保免费义务教育等建议,都在中国第二个履约报告周期内得到落实或者得到基本实现。2014年结论性意见中有关“加快通过关于家庭暴力具体立法”“修订计划生育政策”“扩大社会保障制度的覆盖面”等建议实际上也在第三个履约报告周期内得到了落实。因此,中国完全将国际人权公约与国内制度改革相隔离或者国际人权公约对中国国内改革无法产生作用的说法是很难站得住脚的。

当然,考虑到国际人权条约的实施机制比较薄弱并且促进缔约国变革的因素经常比较复杂且代价巨大,国际人权条约机制对于缔约国国内改革进程的影响也确实不应该高估。联合国人权事务高级专员办事处秘书在2006年就公开承认:“本条约机构制度很少被视为一个能够促成变革的便于利用和有效的机制”,其原因在于,“政府往往对条约机构通过的建议重视不够”。而造成各国政府对条约机构的建议不够重视的原因既与条约机构的审议程序及其审议意见在公正性和可接受性方面存在不足有关,也与各国不太愿意受到国际人权机构过多干预的心态密切相关。

荷兰学者贾斯帕·克罗门戴克(Jasper Krommendijk)就指出,对条约机构权威性特别容易产生负面影响的因素有以下三个方面:第一,条约机构给人们留下“先判后审” 的印象。有的条约机构在其与缔约国发生实际对话之前就早早得出了结论,人们就曾多次发现委员会的国别报告员在委员会对缔约国报告进行现场审议之前就早早地起草好了“结论性意见”。第二,条约机构对缔约国存在偏见,并且“无端地采取批评性方法”,有的条约机构审议“过于消极,只见一长串抱怨,却鲜见赞扬”。第三,条约机构的“结论性意见过于倚重非政府组织的观点,却不注重事实核查,对政府的另外观点缺少应有的考虑”,因此这些条约机构“有时太像‘激进分子’,完全不理会法律的准确性问题”。

应该说,克罗门戴克对条约机构的批评几乎都可以适用于此次对中国报告进行审议的委员会。委员会以很多明显失实的“报告”为由一反惯例地对中国的履约行为提出了诸多极为偏颇的批评,基本无视中国于本报告周期内在保护经济、社会及文化权利方面取得的巨大成就以及中国政府提供的大量事实数据和解释。这是否是因为担任国家报告员的德籍委员在审议过程中发挥了异乎寻常的作用我们不得而知,但委员会对中国履约存在严重的先入为主现象则是一个很难否认的事实,否则我们很难想象委员会会在中国政府提供了大量事实性信息后对来自西方非政府组织、西方媒体的观点仍然几乎照单全收。在审议过程中,有的委员对于“中国政府压迫少数民族”的西方叙事印象如此根深蒂固,以至于对西藏人能否自由地庆祝本民族节日以及《国家职业病防治规划(2021—2025年)》是否会适用于西藏和新疆的问题都表达了自己的疑问,表现得好像难以相信中国政府居然会采取保护西藏人和新疆人权益的措施。这也就可以部分解释为何委员会在谈到新疆和西藏问题时总是将中国政府的任何善举都描述为对少数民族的“压迫”:中国为改善藏民居住和生活条件所作出的努力被视为“多数情况下未事先征得自由和知情的同意”的强制重新安置;为了确保居住分散的藏族儿童能有更好的条件接受教育而建设寄宿制学校被视为推行“强制住校”和“同化政策”;在西藏为提高学生国家通用语使用能力所作出的努力被视为“清除西藏文化和语言的行动”;新疆地方政府为了帮助穆斯林少数民族农村剩余人口就业而组织的劳务输出则被视为“强制劳动”。问题在于,在中国其他地方(包括西藏和新疆以外的其他几十个少数民族地区)也存在大量建设住房重新安置工程、寄宿制学校的行为,也存在加强国家通用语教育、进行有组织的劳务输出的实践,委员会为何不对其作出同样的认定并给予同样的关注呢?原因无他,就是在中国56个民族中,西方政府、非政府组织和媒体基本只对西藏和新疆少数民族的人权最为“关心”。在他们看来,在中国其他地方出现的不一定是人权的问题,而在西藏和新疆发生的就一定是人权问题,并且是严重的人权问题。委员会一方面对其认为中国履约存在问题的某些领域总是宁愿相信西方世界提出的最极端指控,另一方面对中国履约成就的肯定却表现得极为吝啬,好像多一些对中国的肯定和赞扬就会影响其有意无意试图构建的中国负面人权形象。委员会在中国履约成就斐然的情况下对中国的履约评价仍然明显抑多扬少、严重失衡,对同期接受审议的几个西方国家的履约结论却能做到扬抑结合,显得异常“公正”。从委员会的这些表现看,中国政府说委员会在很多问题上存在“偏见”和“双重标准”并不是没有依据。

一方面,委员会作为条约机构而非法庭,其结论性意见也并没有像法庭那样展示任何证据和推理过程;另一方面,《公约》涉及的领域极为广泛,并且大部分委员会成员对缔约国实际国情的了解相当有限,因此其在发现缔约国的履约事实方面天然具有很大的局限性。也正因如此,委员会在事实判断方面出现错误或者误解的现象几乎很难避免。例如,在2005年对中国的结论性意见中,委员会错误地认为中国还没有“明文规定贩运人口为刑事犯罪”;2023年结论性意见则不仅未搞清楚维吾尔语、哈萨克语和吉尔吉斯语是否属于“突厥语族”,而且在很大程度上将《中华人民共和国国家情报法》有关“任何组织和公民都应当依法支持、协助和配合国家情报工作”的宽泛规定实际误解为中国人人有义务根据国家的要求充当情报人员。为了确保缔约国履约事实和对其建议的准确性,委员会不仅需要努力做到“兼听则明”,而且在判断那些明显存在对立意见的“事实” 时还必须抱持极为审慎的态度,对于确实无法完全确证的负面“事实”,委员会也有必要通过肯定缔约国的努力、修订表述措辞等方式尽量表现其中立立场。但令人遗憾的是,委员会对“一带一路”、新疆、西藏人权等问题的描述并没有很好地做到这一点。

从条约机构的角度言之,审议缔约国报告的一个重要目标是让“缔约国本身能够更好地理解在逐渐实现充分的经济、社会和文化权利方面所遇到的问题和缺点” ,并通过提出相关“建议”来帮助缔约国解决或克服这些问题和缺点。不过,这些建议是否具有被缔约国采纳的价值在很大程度上又取决于它们的质量和可行性。如果委员会对有关履约事实的认定本身就有问题,那么委员会要向缔约国提出“合理化”的建议就只能是缘木求鱼;即使委员会对有关履约事实的认定总体上并没有多大问题,其提出的建议要被缔约国采纳也存在很大的挑战。如果提出的建议非常笼统,容易缺乏针对性;如果提出的建议过于具体,又可能因为不符合缔约国的国情而不具有切实可行性。例如,对于“气候变化”问题,委员会建议中国“尽一切努力取代能源结构中的化石燃料,包括增加可再生能源这一替代能源” ,但问题在于这早就是中国的既定政策,并且在可再生能源建设方面中国已经成为全世界做得最好的国家之一。委员会还建议“停止批准在缔约国境内外建造燃煤电厂,暂停正在进行的建厂融资”,但问题是中国早在 2021年就宣布不再批准海外的煤电项目,因此境外的批准问题早就解决了,不需要委员会再就此提出建议;而委员会要求中国立即停止国内的煤电项目并停止正在进行的建厂融资,这又完全是不考虑中国国情的轻率建议。又如,委员会虽然正确指出“中国实际仍然存在因户籍而导致的歧视问题”,但其提出的解决方案却与2014年一样,只是简单而轻率地要求中国“废除户籍制度”,而完全不关注户籍制度是否具有正面社会功能,也不关注实际上是否存在不废除户籍制度但仍可消除歧视性实践的另一种政策选择。

应当承认,像委员会这类条约机构所具有的诸多缺陷并非只有在审议中国履约报告时才会体现出来,在它们对其他国家的报告进行审议时也会有不同程度的体现。正因如此,此类条约机构及其审议意见经常受到批评,即便在热衷于人权外交并且对国际人权体制接受度比较高的西方世界也是如此。例如克罗门戴克就指出,荷兰、芬兰和新西兰三个西方国家都属于最积极参与国际人权体系的国家,但这些国家的政府官员却对“条约机构、报告程序以及结论性意见的总体质量、权威性和说服力的看法都相当负面”,一位荷兰官员甚至将委员会轻蔑地称为只会“作出任意决定的业余委员会”和“袋鼠法庭”。也正因如此,这些国家都将人权条约机构意见视为可以无视的“愿望清单”而不 是“有权威性和令人信服的声明”。

当然,很多国家对国际人权机制采取这种消极态度也与其不愿让“主权”受到国际人权体制的过多影响有关,在这个方面不仅发展中国家如此,西方国家也不例外。克罗门戴克的调查就发现,荷兰、芬兰和新西兰这三个国家的官员和政治家虽然都将自己的国家“视为人权的领导者和其他国家的模范”,但都不愿意看到自己的人权状况被外界所批评,都在不同程度上将“联合国人权条约及其条约机构主要视为只是针对其他(非西方)国家”。很多西方国家虽然热衷于人权外交,也喜欢以“人权高于主权”为由干涉非西方国家的人权,但一旦涉及自己国家的事务,就要求实行人权相对主义、主张“主权高于人权”。美国就是其中的典型。澳大利亚也同样经常以主权为由反对国际人权条约机构对其国内事务的干涉。由此也可看出,尽管国际人权体系对世界各国的人权改善能够发挥一定的作用,但由于联合国国际人权机制在程序和审议能力等方面都存在较大的缺陷,并且绝大部分国家都比较重视自身的主权和自主性,因此国际人权条约机制对各国改革进程所能发挥的影响确实不应被高估。

不过,对中国来说,尽管联合国国际人权机制存在诸多缺陷,仍有必要对其采取理性的态度。积极参与国际人权体制是中国融入日益全球化的国际社会的重要方式。国际人权机构和相关专家从国际人权标准出发提出的意见和建议可以为我国人权制度建设提供一个难得的、相对比较中立的外在视角,至少可以在一定程度上成为完善国内人权保障制度的重要参考。因此,国际人权机构及相关专家对中国履约状况提出的很多批评和建议即便有时比较尖锐,我们一般仍应以平常心看待,毕竟对缔约国提出批评和建议是其基本的工作方式,对任何缔约国都是如此。

当然,这绝不意味着中国政府不能在国际人权机构或相关专家出现超越权限行事、事实认定错误等问题时作出适当的反应。目前无论是条约机构还是联合国人权特别报告员,在批评和建议的事项上超越条约或者联合国的授权范围都是一种常见的现象,对于这类超越职权的批评和建议,中国政府对其认为不合适的部分完全有权予以拒绝或提出批评。联合国人权条约机构和特别报告员因对缔约国履约事实缺乏足够的了解而导致对有关事实作出错误认定的现象也是屡见不鲜,哪怕是国际上久负盛名的专家也很难避免此类错误。对于这种因不了解或者误解而导致的事实性错误,中国政府可以通过解释和说明修正条约机构或者相关专家的错误,以确保国际对话的严肃性。不过,对于条约机构或者相关专家基于明显的偏见而提出的有悖事实的意见和建议,中国政府也有必要予以严词驳斥,澄清真相。像新闻媒体一样,不同国际人权机构之间也存在不假思索就将双方的信息作为权威信息来源相互引证的现象,一旦一个机构的信息有误,就很容易导致谬种流传。此次委员会在有关中国的结论性意见中就几次引用其他人权机构的意见和建议。对于这类明显失实的意见和建议,不管最终结果如何,中国政府都有必要及时表达严正态度。

我们还应看到,随着美国对中国地缘政治敌意不断加深,中国未来必然将面临一个比以往更为严峻的国际环境。可以想象,西方政府、非政府组织、媒体报告或报道中的中国人权状况很可能只会越来越“恶化”,而严重依赖西方信息的国际人权机制也不可避免地会受到这种不良政治和舆论环境的影响。面对这种不利的国际环境,中国一方面有必要对任何污蔑性的虚假信息予以正本清源,另一方面也有必要以更开放的姿态欢迎包括联合国各种人权机构专家在内的各国人士亲身来中国看看真实的中国人权状况。当然,最为重要的一点还是,不管国际形势如何风云变幻,也不管别人如何看待中国的人权状况,坚持改革开放,不断完善本国的人权保障制度才是正道,毕竟最关心本国人权状况的人还是我们中国人自己。

(为方便阅读,本文已隐去注释)

(作者:黄金荣,中国社会科学院法学研究所研究员)

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