韩大元 肖峻峰:我国宪法上 “人权条款” 的规范效力

2024-05-28 09:34:32来源:北方法学公众号作者:韩大元 肖峻峰
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原标题:人权入宪二十年 | 韩大元 肖峻峰:我国宪法上 “人权条款” 的规范效力

目次

  一、问题的提出

  二、“人权条款” 的规范属性

  三、“人权条款” 的效力基础

  四、“人权条款” 的效力形式

  五、“人权条款” 的效力保障

  六、结语

  摘 要:宪法上“人权条款”作为原则与规范,一方面可以作为强化基本权利保障的解释基准,发挥着约束公权力的功能,另一方面为普遍人权观念进入宪法规范体系提供衔接点。“人权条款”的规范效力是自身规范属性的集中体现,其中包含着应然效力与社会实效。对“人权条款”而言,需借助规范文本之外的素材论证其效力根基,基础规范理论的运用使这种从实然转向应然的跨越成为可能。“人权条款”实施二十年来,不仅推进了中国人权事业的发展,同时塑造了人权文化,使尊重和保障人权成为公权力运行的基本准则,凝聚了基于人权保障的宪法共识。就规范效力的保障机制而言,国家人权保障体系的强化和宪法监督机制的完善,有助于完善“人权条款”规范效力的实现机制。

  关键词:人权条款 宪法原则 基础规范 宪法共识 备案审查

一、问题的提出

  2004年3月14日,第十届全国人大第二次会议通过宪法修正案,其中第24条将“国家尊重和保障人权”增加为《宪法》第33条第3款,该款自此成为宪法中的“人权条款”。在2004年《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》(以下简称《修宪草案说明》)中,尊重和保障人权被视作党和国家的一贯方针,“人权条款”被认为“有利于推进我国社会主义人权事业的发展,有利于我们在国际人权事业中进行交流和合作”。《修宪草案说明》是我们理解“人权条款”的重要依据,有助于将概括性的政治话语转化为具体的宪法话语,赋予其法规范属性。人权概念入宪后,学界围绕“人权条款”的性质、功能及其与基本权利的关系等问题进行了探讨。有学者从人权与基本权利的关系出发,认为“人权条款”可在有关未列举基本权利的宪法解释中提供价值补充,也有学者认为“人权条款”可以成为我国基本权利教义体系的价值基点。另外,从人权概念的普遍性出发,有学者主张“人权条款”可被视作我国顺应“人权主流化”(Human Rights Mainstreaming)潮流的表现等。但从总体上看,学界对“人权条款”的效力仍缺乏深入讨论与体系化的相关研究成果。

  对“人权条款”宪法价值的期许可以看作是有关“人权条款”规范效力的思考,然而“人权条款”的规范效力不能仅仅停留在设想层面,更需要“权力持有者和权力受众在实践中加以运用”,从而维持自身规范宪法的品格。彭真在1982年《宪法》颁布后不久也谈到,在新宪法颁布后“今后的问题是如何保证宪法的实施”。作为“人权条款”规范效力的体现,学界曾经构想过成立专门的人权保障机构,还为实施“人权条款”起草过《人权保障法(草案)》。也有学者结合司法案例对“人权条款”进行研究,但由于欠缺对“人权条款”规范属性的分析,部分取材于司法案例的实证研究未能区分“人权条款”与基本权利条款的规范效力,这种等同一定程度上混淆了研究对象。目前,有关“人权条款”规范效力的研究主要集中在公权力约束这一领域,未能展现出“人权条款”效力形式的全貌。可以说,随着“人权条款”的实施,人们关注人权保障原则的具体落实,期待“人权条款”在实践中发挥积极的作用。为了回应人权的实践,学界也需要思考“人权条款”的规范效力在应然层面究竟指向哪些内容,又在实然层面如何真正发挥社会实效。

  有鉴于此,在“人权条款”实施二十年的当下,本文试图探究“人权条款”在应然层面具有何种规范效力,又在实践中发挥着何种社会实效。本文的主要思路是,在分析“人权条款”规范属性的基础上,结合宪法文本中的效力宣称条款,论证“人权条款”的效力根据,并为如何强化“人权条款”的效力保障机制提出若干建议。

二、“人权条款” 的规范属性

  在宪法规范体系内,“人权条款”的规范属性体现在与关联条款的关系之中,同时可以作为容纳普遍人权观念的规范接口。结合宪法体系内外两个侧面,可以看到“人权条款”规范属性的全貌。

  (一)作为宪法原则而非基本权利条款

  虽然规定“人权条款”的第33条位于《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”,但“人权条款”与基本权利条款具有不同的特质。这种差异源自我国宪法下人权与基本权利之间的性质分殊,继而外化为规范适用方式上的不同。从语词源流上看,当“人的权利”和“人类的权利”早期出现时,这些表述指向的并非当下语境中的“人权”,而是在宗教意义上探讨人与神的关系以及人与动物的关系,哪怕是“天赋人权”的表述也有可能指代进入天堂的天赋权利。我们当下理解的“天赋人权”在《社会契约论》中以反抗暴政的名义提出,因此“人权”概念具有防御公权力的意义。

  虽然同样在防御公权力的背景下提出,但是区别于侧重公民权面向的《英国权利法案》,“人权”概念还需要具备固有性和普遍性的特质。包含此种政治意义的“人权”概念由《弗吉尼亚州权利宣言》《独立宣言》《人权与公民权宣言》最早阐发,并在二战后的《世界人权宣言》等国际人权文书中继续发扬。在这些塑造人权观念的重要文件中,保障人权均被视作不言自明的前提,人权概念的超实证性是其中的共通特质。在《修宪草案说明》中,“在国际人权事业中进行交流和合作”被视作人权概念入宪的重要背景之一。为了达成此种目标,在理解我国宪法中人权概念时需要对参与国际人权事业保持开放的态度。超实证性在人权概念发展脉络上始终延续,这一特质构成理解我国宪法中人权概念的重要依据。

  与人权概念的超实证性不同,我国宪法中的基本权利概念具有实证性的特质。在关于1982年《宪法》修改草案的说明中,彭真强调“我国公民享有比资本主义制度下更广泛的和真实的基本权利。”这种真实性意味着,我国宪法并非将价值上具有正当性的主张一概纳入基本权利,而是根据我国的历史传统和现实发展状况,继而在宪法规范中将这些主张转换为实证化的表达。举例来说,时任全国人大常委会委员长吴邦国在谈及迁徙自由是否入宪时,就明确说明迁徙自由并未被禁止,但鉴于农民进城后的“就业和社会保障问题”以及“我国发展中小城镇的方向”,而不将之写入宪法。其中,迁徙自由在超实证法层面的价值正当性并未被否认,但这项主张是否成为基本权利还需结合我国社会发展状况,并以是否写入宪法规范作为最终判准,从中可见我国宪法中基本权利概念的实证性。

  两相比较之下,我国宪法中人权概念的超实证性和基本权利概念的实证性形成了一定的内在张力,这种内在张力外化为二者在适用方式上的不同。基本权利被视为人权概念的理性科学化、习俗化和制度化体现,“人权条款”可作为与基本权利条款伴生的解释原则。对“人权条款”在实施中如何作为基本权利条款的解释基准,学界存在直接适用与补充适用两种不同的主张。前一种观点主张在解释基本权利条款时应当始终以实现人权作为价值旨归,后一种观点主张“人权条款”在基本权利条款存在规范缝隙处作为价值权衡的正当性判准。

  不过鉴于基本权利条款往往具备高度抽象性,又蕴含着丰富的价值预设,这种理论立场上的分野在实践中表现得微乎其微。“如果抛开它们在精确构造上的些许差异,宪法上的基本权利都属于原则,这些原则都是一种最佳化命令。”实践中的基本权利条款通常需要在具体情境设定的可能范围内,以最大程度实现自身承载价值的方式实施。当不同的基本权利之间发生冲突时,适用基本权利条款还需要诉诸权衡方法以达成最佳实现的效果。就此而言,将“人权条款”作为基本权利条款解释基准时所适用的两种立场,分别指代的是一般与例外两种情形,二者殊途同归。直接适用的立场针对的是解释基本权利条款时需要进行价值权衡的一般情形,补充适用立场则考虑到了极少数不涉及价值权衡的例外情形。

  考虑到“人权条款”与基本权利条款之间存在的诸多差异,学界一般将其定位为宪法原则,但不同学者观念中的宪法原则所指截然不同。一种观点将“人权条款”视作概括性权利条款,将之定位为仅适用于解释基本权利条款的原则。另一种观点认为保障人权构成制宪的基本目的,继而赋予“人权条款”宪法基本原则的地位,并将之置于与人民主权原则、权力制约与监督原则以及单一制原则同等的高度。

  这种观念上的差异在修改过程中有关“人权条款”表述位置的争议中也有所体现。曾有一种观点主张将“人权条款”写入序言,从而发挥其原则性的根本作用。也有观点主张将“人权条款”写入总纲。与这两种观点不同,还有一种观点主张将“人权条款”置于“公民的基本权利和义务”一章中。修宪者经过权衡,“人权条款”未出现在序言与总纲部分,而是置于“公民的基本权利和义务”这一章,便于从规范上把人权和公民基本权利衔接起来,强化对公民基本权利的保护。

  从修宪过程来看,将“人权条款”主要作为强化基本权利保障的解释原则,更贴合修宪者设计“人权条款”的原初意图。但这不意味着人权保障被排除出我国宪法的基本原则,即使人权概念并未入宪,人权保障仍为整部宪法提供根本性的价值引领。从制宪权角度看,人权保障构成制宪权的存在前提,制宪权受到包括人权保障在内的根本规范的约束。虽然制宪权就本质而言具有政治决断的色彩,但唯有符合人权保障这一根本规范的决断才具有正当性,否则宪法存续的前提便不复存在。从我国宪法发展看,人权保障原则产生的约束从制宪权一直延伸到宪定权。从1954年《宪法》到1982年《宪法》,制度化为基本权利的人权概念始终存在于宪法文本中。在实践中,国家始终以保障基本权利为义务。从中可以看出,人权保障始终是我国宪法的基本原则,人权概念入宪不过是将此前隐含在基本权利条款中的人权保障原则转化为指向明确的形式。

  (二)作为普遍人权观念的规范接口

  如前所述,即便人权概念未被写入宪法,我国宪法上的人权保障原则也依然实质性地包含在基本权利条款之中。就人权保障原则这一侧面而言,“人权条款”只是发挥了强化功能,但没有为宪法规范输送新的内容。相较于修宪之前,由“人权条款”带入的崭新内容是一种普遍人权观念,这种带入是通过对“人权”概念进行宪法解释来实现的。根据《对外关系法》第30条第2款的规定,国际条约和协定不得同宪法相抵触。对体现着普遍人权观念的国际人权条约而言,如果没有“人权条款”这样一个规范接口,个体主义权利观以及国际人权标准难以与我国人权规范相兼容,形成以人权保障为核心的法律体系。

  在新中国的宪法传统中,集体主义权利观与个体主义权利观之间存在着如何寻求合理平衡问题,这背后受到传统社会主义观念的深刻影响。在传统社会主义观念下,个体因其与国家的同质性预设而融入到国家之中,个体私益只有融入到国家利益之中才能得到充分实现。为了最终实现国家利益,反倒应对个体私益加以限制和改造。这种观念也影响了对社会主义宪法中基本权利条款的理解,如何既有效地防御公权力,同时在个体与国家利益之间建立良性互动机制成为重要的实践课题。对此,彭真曾指出“我们是社会主义国家,国家的、社会的利益同公民个人利益在根本上是一致的”,“只有广大人民的民主权利和根本利益都得到保障和发展,公民个人的自由和权利才有可能得到切实保障和充分实现”。从修宪者原意上看,人民所代表的集体利益被置于个人权利之前,集体主义权利观在其中充分显现。

  伴随着改革开放,国家与个人利益同质化的社会背景逐步改变,集体主义权利观中融入更多的个人合理的需求。1982年《宪法》第11条承认个体经济的宪法地位,《宪法修正案》(1988年)第1条增列规定允许私营经济在法定范围内存在和发展,《宪法修正案》(1993年)第7条确立社会主义市场经济的宪法地位,《宪法修正案》(1999年)第16条将私营经济纳入社会主义市场经济。在社会变迁中,个体经济与私营经济所代表的私益得到了承认,个体利益与国家利益合一的格局发生了改变。在个体利益所支配的私人领域,个体主义的权利诉求已经呼之欲出。在这样的背景下,强调“人”这一道德个体的“人权条款”为尊重个人权利提供了规范接口。

  除了为宪法带入个体权利外,“人权条款”还为国际人权标准进入我国法律体系提供了解释上的规范接口。在1991年发布的《中国的人权状况》白皮书中,“享有充分的人权,是长期以来人类追求的理想”在开篇便得到认可,人权问题“有其国际性的一面”也得到正式确认。从实践来看,我国在人权概念入宪前便已签署诸多国际人权公约,并以立法形式认可其中设定的国际人权标准。从1980年开始到2004年人权概念入宪之前,我国批准了包括《消除对妇女一切形式歧视公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《经济、社会及文化权利国际公约》在内的多项联合国核心人权公约。结合我国的发展状况,部分公约中承载的国际人权标准在人权概念入宪前便以立法形式进入我国规范体系。根据《关于〈中华人民共和国妇女权益保障法(草案)〉的说明》,履行《消除对妇女一切形式歧视公约》所规定的义务是制定该法的重要理由,该公约中规定的权利也将通过该法得到保障。从中可以看出,人权概念入宪之前,国际人权标准已经通过批准国际人权公约的形式进入我国规范体系,我国还“通过立法、司法、行政等措施严格执行公约的规定”。只不过由于我国法律体系中缺乏对国际条约效力发生机制的具体规定,国际人权标准进入我国还缺乏规范上的具体文本根据。借助“人权条款”这一规范接口,国际人权标准得以通过宪法解释进入我国法律体系。

  “人权条款”实施二十年来,我国陆续批准了《残疾人权利公约》《关于为盲人、视力障碍者或其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的马拉喀什条约》《1930年强迫劳动公约》和《1957年废除强迫劳动公约》等国际人权文件。习近平总书记指出,“中国愿同国际社会一道,践行《维也纳宣言和行动纲领》精神,推动全球人权治理朝着更加公平公正合理包容的方向发展。”“人权条款”已成为我国参与全球人权治理的重要宪法基础。

三、“人权条款” 的效力基础

  “人权条款”既然由宪法规范承载,那么就和所有法规范一样具备规范性,对外发生效力正是宪法规范性的核心要素。无论是作为宪法原则,还是作为普遍人权观念的规范接口,“人权条款”的这些规范属性最终都需透过规范效力展现于外,继而作用于社会生活。从理论上看,规范效力包括狭义与广义两种类型。若要取得狭义的规范效力,法规范需要由有权机关按照规定的方式制定,并且不抵触上位阶的规范。广义的规范效力不仅要求法规范由权威所制定,还要求法规范“展现最低的社会实效”。此外,如果采取非实证主义的立场,规范效力还以具备道德证成的内容正确性为条件。

  一般意义上讲,就广义的规范效力而言,其中包含了“应然效力”“实然效力”以及“道德效力”。当谈及宪法的规范效力时,广义的规范效力概念更为可取。如果由权威制定的宪法规范无法在实践中得到落实,那么这样的宪法规范只能被称为名义的。如果由权威制定的宪法规范只是为了满足“实际权力持有者控制国家机器的私益”,那么这种宪法仅仅停留在语义之上。由此可见,名义宪法(nominal constitution)缺失了实然效力,语义宪法(semantic constitution)缺失了道德效力,规范宪法(normative constitution)则兼具应然效力、实然效力与道德效力。因此,采取广义的规范效力概念有助于展现宪法规范效力发生的全貌。

  (一)“人权条款”效力的规范基础

  聚焦于“人权条款”规范效力的根据,目前学界并未展开体系化、学理化的分析。不过,围绕更为笼统的宪法规范效力的依据,学界已积累一定的研究成果。从宪法规范来看,序言最后一段明确自身“具有最高的法律效力”,第5条进一步规定了最高法律效力的具体体现,有学者将这些规范概括为“宪法最高效力自我宣称规范”。不过,仅仅依托宪法自身的效力宣称来主张宪法效力的发生根据,有可能陷入循环论证的陷阱。此外,从宪法运行来看,我国宪法的规范效力并不来自宪法自身的宣称。1954年《宪法》中就未出现有关自身效力的规定,但这并不影响宪法确立国家制度架构,更不影响修宪者修改1975年《宪法》、1978年《宪法》以及1982年《宪法》。

  在这样的背景下,还有观点将我国宪法规范划分为根本法和非根本法两个层次,意图以宪法规范中的根本法为非根本法提供效力根据。一种代表性思路着眼于宪法序言,主张其中有关重大历史的陈述铺陈了我国宪法的基本理论背景和历史背景,构成了宪法正文的效力依据。不过恰恰是序言最后一段确立了宪法的最高效力,如果不能有效融贯宪法序言和宪法正文之效力,就无法有效论证序言规范自身的效力。此外,鉴于宪法序言中并无有关人权保障的专门历史叙事,“人权条款”也无法通过宪法序言为自身规范效力确立根据。从方法论的角度看,这种观点虽然在形式上从宪法规范中提炼出效力根据,从而坚守规范分析的基本立场,但其中真正仰赖的还是宪法规范之外的历史传统。事实上,即使宪法序言中并未记载这些历史叙事,被视作效力根据的革命历史作为事实仍旧存在,那么依照前述观点宪法效力也不受影响。

  从宪法学说史看,围绕从宪法规范之外剖析其效力根据问题,形成了以施米特为代表的决断主义和以哈特为代表的经验主义两种思路。在决断主义的理论脉络下,宪法的规范效力源自于制宪权的权力与权威得到承认。这种规范效力直接从政治存在中获取,而无需借助伦理规范与法律规范。在经验主义的理论脉络下,承认规则(rule of recognition)包含了除其自身之外所有规则效力的判准。从形式上看,承认规则展现为法律体系参与者将特定规则鉴别为有效的方式,因而归属于经验范畴。这些观点从政治意志以及社会现实角度阐述了外在于规范的宪法效力根据,但都面临着从实然转向应然的范畴转换难题。

  不可否认的是,如果人们没有在规范实证化之前形成长期稳定的历史实践,那么这一宪法规范的效力便无从谈起。但若仅以此说明宪法规范的效力根据,还需实现从实然转向应然的跨越。就此而言,基础规范的引入提供了一种理论论证的可能路径。根据凯尔森关于基础规范的设想,基础规范之下宪法规范的效力发生机制呈现为三段论的形式。决断主义与经验主义脉络下对宪法规范效力根据的阐述,仅是对小前提这一层次的展开。只有透过作为大前提的基础规范的转化,从实然转向应然的范畴转换才可实现。

  结合我国宪法规范,其中暗含着适用基础规范的逻辑。当宪法序言宣称整部宪法“具有最高的法律效力”时,既预设了“以法律的形式”这一形式要求,又要求宪法规范在内容上“确认了各族人民奋斗的成果”并“规定了国家的根本制度和根本任务”。各族人民奋斗的成果是历史凝结的产物,国家的根本制度和根本任务恰恰是在长期实践中被奠定的,这要求宪法规范承载的内容在历史实践中体现出社会实效性。宪法序言最后一段这样的表述意味着,宪法规范只有在形式上按规定的方式由有权主体形成,在内容上通过历史实践体现出社会实效性,才“具有最高的法律效力”。由此,宪法规范效力并非源自序言最后一段第一句的自我宣称,还需要在实践层面满足在制定形式和规范内容的社会实效性上的要求。

  在这样的理论框架中,“人权条款”发生效力的规范基础就是宪法序言最后一段的第一句。但是“人权条款”若要透过这一规范发生效力,还需在实践层面满足形式和内容上的要求。在形式上,“人权条款”必须由有权主体按照规定方式形成才满足“以法律的形式”这一要求。在内容上,“国家尊重和保障人权”从历史实践上看应当被长期认同并转化为实践,才满足社会实效性的要求。因此若要为“人权条款”确立效力基础,还需在实践层面进一步论证这些小前提是否得到满足。

  (二)“人权条款”效力的实践基础

  根据前文,“人权条款”还需在实践层面为自身规范效力确立根据。在形式上,“人权条款”需要“以法律的形式”制定。此外,“人权条款”的规范内容需要在历史实践中找到社会实效性上的支撑。对“人权条款”而言,这种规范形成方式上的要求聚焦在修宪主体及程序上的规定。根据《宪法》第64条第1款的规定,宪法修改在提案程序上需要由全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表提议,在表决程序上需要由全国人大以全体代表的三分之二以上多数通过。2004年3月14日,作为宪法修正案草案重要组成的“人权条款”,由全国人大常委会提交第十届全国人大第二次会议表决。第十届全国人大共有代表2985名,其中有2863名代表投票赞成包含着“人权条款”的宪法修正案草案,这就超过了全体代表的三分之二。仅就《宪法》第64条第1款而言,“人权条款”满足规范形成方式上的要求。

  不过,《宪法》第64条第1款并未明确具体采取何种方式完成修宪。如果不考虑1975年、1978年以及1982年三次整体修改,宪法修改在我国实践中表现为决议形式和修正案形式两种样态。在1988年之前,针对宪法的历次局部修改均采取决议形式。在1979年和1980年两次宪法修改中,全国人大均首先通过一个修宪决议,再根据该决议进行宪法修改,并公布修改后的宪法全文。不过从1988年开始,决议形式被修正案形式所取代,此后以修正案形式修改宪法成为了一项宪法惯例。在1988年首次以修正案形式修改宪法的过程中,党中央在比较修正案形式与包括决议修改在内的其他形式的基础上,得出了修正案形式更优的结论。从此到人权概念入宪之前,1988年、1993年和1999年三次宪法修改均采取修正案形式,这已经形成了一项宪法惯例。在此背景下,“人权条款”以修正案方式进入宪法规范延续了这种宪法惯例,也因此在具体形式上满足了权威制定性要求。

  除了规范形成方式上的要求,若要为自身规范效力确立根据,“人权条款”的规范内容还需具备社会实效性,这种社会实效性既体现在中国社会长期以来围绕人权保障形成的社会共识,又体现在新中国自成立伊始便开启的人权保障实践。人权观念自清末便已进入我国,何启与胡礼垣在《新政真诠》中提出“以大经大法之至正至中者而论,则权者乃天之所为非人之所立也;天既赋人以性命则必畀以顾此性命之权;天既备人以百物,则必与以保其身家之权”,其中蕴含着天赋人权的思想。有学者将之视为人权观念在中国社会的萌发处,此后人权思想广为传播继而制度化,并在“新文化运动”“省宪运动”“人权运动”“人权保障运动”“冤狱赔偿运动”中引起民国社会的激荡。同时期的中国共产党也以“为人权自由而战”作为凝聚全民族抗战力量的口号,可见人权保障观念在当时的深入人心。

  新中国成立初期同样对国际人权标准保持开放态度,周恩来在万隆会议上签署的《亚非会议最后公报》中就将“尊重基本人权”作为亚洲各国相处合作的基本原则,并宣布“完全支持联合国宪章中所提出的人权的基本原则”。之后出于对抽象人性观的批判以及阶级斗争的观念,人权观念在一定时期内陷入沉寂。

  在改革开放后,人权观念逐渐走出禁区。邓小平提出不反对讨论人权观念,而是要形成“我们讲的人权”。在党的十五大和十六大上,“尊重和保障人权”连续被写入报告,并推进到“人权条款”入宪的讨论过程,逐渐形成了我国社会围绕人权保障的基本共识。

  人权保障自新中国成立伊始就在实践中得到强调和发扬,这构成了社会实效性的另一个说明。在抗日战争时期,陕甘宁边区就在1941年制定了《陕甘宁边区保障人权财权条例》,这首开中国共产党领导下人权立法的历史。解放战争时期,中国共产党还颁布了包括《陕甘宁边区宪法原则》和《哈尔滨市人民政府禁止非法拘捕审讯及侵犯他人人权等行为的布告》在内的多项包含了人权保障条款的法令。

  1949年12月,亚洲妇女解放大会在北京举行,会上通过了《关于争取妇女权利的决议》《致亚洲各国妇女姊妹书》等文件。随后在1950年,我国制定《婚姻法》进一步落实对妇女权利的保障。1995年在北京召开第四次妇女问题世界会议上通过了《北京宣言》,这延续了新中国着力保障妇女权利的传统。

  除了妇女群体之外,新中国还着眼于对少数民族以及其他少数群体权利的保障。经过1959年的民主改革,旧西藏的封建农奴制得以被废除,曾经的封建农奴取得了此前未曾享受过的人身自由和平等的政治权利。此外,环境保护也是新中国人权保障实践的一大亮点。早在1972年,刚刚恢复联合国合法席位的新中国便派代表团参加斯德哥尔摩联合国人类环境会议。随后,我国在次年便制定了首个国家环境保护标准——《工业“三废”排放标准》,并于1979年制定了《环境保护法(试行)》。

  回顾新中国人权保障实践,中国共产党矢志不渝坚持追求实现人权价值,其中也彰显着关于人权保障的社会共识。可以看到,“人权条款”在规范形成方式和社会实效性这两个层面都具有坚实的实践基础。

四、“人权条款” 的效力形式

  宪法的生命在于实施,在人权概念入宪二十年的当下,真正需要检讨的是“人权条款”的社会实效性。这一方面需要追问“人权条款”的应然效力在国家权力运作中如何得到实现,另一方面需要探明全社会围绕“人权条款”如何凝聚起关乎人权的宪法共识,以及这种宪法共识又是如何进一步作用于塑造根植于我国社会的人权文化。

  (一)保证国家权力的正当行使

  若要准确评估“人权条款”在保证国家权力正当行使中发挥的效力,首先需要明确作为义务主体的“国家”所指为何。尽管抽象的人权概念本身指向开放的义务人,其中可能包括自然人、社会组织、国家机关乃至国际性组织。然而,“人权条款”中有关义务主体的表述明确指向“国家”,而非如《宪法》第45条那样采取“国家和社会”这样的表述。在此意义上说,即使政党、社会团体和企业等在一定条件下也要承担人权保障义务,但这种义务并非“人权条款”所直接课予,只有承担公权力的“国家”才是“人权条款”中的义务主体。

  这里的问题在于如何理解宪法文本上的“国家”,学界关于这一问题存在不同见解。一种具有代表性的观点认为,“国家”指代具体的国家机关,在我国宪法规范的语境下就包括了立法机关、行政机关、司法机关以及监察机关。另有观点将人权概念入宪视作国际人权法在我国的实践,进而主张在国际法主体的角度理解“人权条款”中的“国家”。“国家”在国际人权法语境下被理解为国际法律关系参与者并无问题,但若将这种认识直接作为理解宪法中“人权条款”的根据是值得讨论的。以符合国际人权法的方式解释宪法,需要遵循宪法原则与界限。

  根据《对外关系法》第30条第2款的规定,条约和协定被要求不得同宪法相抵触,这从宪法角度对条约和协定提出了规范要求。即便从《对外关系法》颁布前的实践来看,国际条约虽然可以通过法院直接适用或经由立法转化适用,但最终都需要接受宪法规范的检验。因此,对“人权条款”的解释只能在我国宪法规范体系内展开,而不能以国际人权法作为根据。根据《修宪草案说明》,“人权条款”入宪旨在为尊重和保障人权这一“党和国家的一贯方针”提供宪法保障,其中明确以国家权力作为规范对象。在我国的宪法体系下,作为宪法原则的“人权条款”构成包括国家组织规范在内所有宪法规范的解释前提,包括立法权、行政权、司法权以及监察权在内的所有公权力在行使过程中都必须履行“人权条款”所课予的宪法义务。

  从义务内容上看,国家机关承担的人权保障义务包括“尊重”和“保障”的双重要求,二者分别对应着人权保障义务消极和积极两个面向。有观点主张人权保障义务在理论上包括尊重义务、保护义务、满足义务和促进义务,尊重义务是指国家避免侵犯人权,保护义务是指国家必须防范第三人对人权的侵犯,满足义务对国家提出满足个人需要的要求,促进义务意味着国家需要创造实现人权所需的各种条件。

  如果以这四方面内容理解“人权条款”对国家权力行使提出的正当性要求,那么“尊重”就意味着国家具有自我约束的义务,“保障”则包含了保护、满足以及促进这三重意涵。这就是说,国家既有义务以自我限制的立场避免侵害人权,还需要防范第三人对人权的侵犯,并为实现人权提供物质和组织程序上的保障。还有观点参考德国基本权利教义学,将“人权条款”中的“尊重”义务对应于国家的消极义务,“保障”义务对应于国家的给付义务和保护义务。这些见解虽然依据的理论资源不同,但对“人权条款”蕴含的义务内容分析结论基本一致,均认为“人权条款”要求的义务内容包括消极和积极两个面向,消极义务意味着国家权力行使中的自我限制,积极义务既要求国家提供给付以满足需要,又要求为权利实现排除其他侵害并创造条件。

  由此,对“人权条款”社会实效的考察就是在追问,消极和积极这两个面向的义务在我国国家权力运作过程中是以何种方式得到实现的。鉴于立法权在我国国家权力体系中的枢纽性地位,首先需要考察立法权运作中如何体现“人权条款”提出的正当性要求。就消极的尊重义务而言,立法权行使过程中始终恪守尊重和保障人权原则。人权概念入宪次年,《治安管理处罚法》第5条第2款便写入“尊重和保障人权”。自此开始,全国人大及其常委会在制定或修改的共计15部法律中规定了“尊重和保障人权”,以此为各部法律的基本原则、制度和程序起到提纲挈领的引导与规范作用,并带动其他法律尊重“人权条款”确立的宪法原则,其中凸显着立法权运作中尊重人权的基本立场。

  在立法形成过程中,对法律草案的审议同样最大限度地履行尊重人权的宪法义务。“国家尊重和保障人权”被写入宪法后,多项法律草案在审议过程中因存在侵犯基本权利的质疑而被修改。举例而言,在2008年审议《残疾人保障法(修订草案)》的过程中,全国人大法律委员会就采纳了部分常委会委员的意见,强调不可侵犯残疾人的人身自由。又比如在2012年制定《精神卫生法》的过程中,根据部分常委会委员的意见,关于保障精神障碍者财产权利的规定得以增列。2023年新修订的《立法法》吸纳了法律草案的合宪性审议机制,在立法形成过程中实现“人权条款”规范效力的路径得以制度化。

  就积极的保障义务而言,我国并未制定一部集中规定人权内容和保障机制的特定立法,而是以分散立法的形式为人权保障创造条件。如前所述,我国学者也曾提出过总体性的《人权保障法(草案)》,这种集中式人权立法本身在理论上和立法技术上也面临诸多质疑。从立法技术层面看,这种集中式人权立法可能与既有立法发生重复,有损法律体系的融贯性。从民主正当性看,如果由法院负责审查集中式人权立法,又会生发出对法院不具备充分民主正当性来承担人权审查重任的质疑。

  从“人权条款”实施二十年来的立法实践来看,各部分散式立法已经为保障人权搭建起系统的支撑机制。进一步说,部分立法已经吸纳了国际人权公约中确立的部分共同人权标准,只不过并未明确揭示出这些条款与国际人权标准之间的关联。举例来说,2016年施行的《反家庭暴力法》第37条实际上就参酌了国际人权标准,以参照适用的方式将保护范围拓展到家庭成员以外。此外,2023年我国还制定了《无障碍环境建设法》,该法被视作“我国履行联合国《残疾人权利公约》等国际公约义务的重要内容”。

  立法权透过依法律行政原理作用于行政权,我国行政权运作中同样展现着“人权条款”的规范效力。从尊重人权的消极义务上看,法治政府建设本身就是实施人权保障立法的重要保证,行政权在依法运作中以自我约束的立场履行尊重人权的宪法义务。为此,国务院在“人权条款”实施后不久便发布了《全面推进依法行政实施纲要》,其中就明确指出依法行政的基本要求包括“避免采用损害当事人权益的方式”。此后,为保证法治政府建设,又在2010年发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》。从2015年开始,《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》以及《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》又为法治政府建设提供方向上的指引。回顾“人权条款”实施二十年来的法治政府实践,废除劳动教养制度可以视作其中较具代表性的成就,《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关劳动教养法律规定的决定》于2013年通过,从此废止了在我国延续五十余年的劳动教养制度。从保障人权的积极义务上看,国务院从2009年开始已经连续发布四期国家人权行动计划,并且对每一周期内计划的实施状况加以评估。就,《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关劳动教养法律规定的决定》于2013年通过,从此废止了在我国延续五十余年的劳动教养制度。从保障人权的积极义务上看,国务院从2009年开始已经连续发布四期

  司法权运行中同样体现着“人权条款”的规范效力。这既体现在运用“人权条款”提供的价值支撑来补强司法论证,又体现在审判实践中依据“人权条款”所确立的宪法原则对法规范进行合宪性解释。为了补强司法论证,审判实践中会适用“人权条款”为裁判结果的正当性提供支撑。比如在承包地征收补偿费用分配纠纷中,法院诉诸人权保障价值,将集体经济组织成员资格包含的成员权视作农民的一项基本民事权利,继而主张排除该项权利的合同因违反公序良俗无效。再比如围绕农村房屋买卖合同的效力问题,法院认为因城乡户籍或生活区域差异否定合同效力,违反了外化为平等原则和私有财产保护的人权保障原则,并以此作为肯定合同效力的根据。

  在合宪性解释方法的运用中,“人权条款”被法院用作选择法规范解释方案的导引。比如,最高人民法院就在裁定中指出“在法律规定存在多种解释时,应当首先考虑选择适用有利于行政相对人的解释”,这种合宪性解释方法的运用展现着“人权条款”作用于司法权运作的规范效力。此外,即便实证法未作明确规定,法院还是通过审判实践发展出了对人权保障至关重要的正当程序原则。学界有观点着眼于程序保障对实现人权的重要价值,主张“人权条款”中蕴含着通过正当程序实现这一宪法原则的要求。不过宪法规范本身无法为正当程序原则的导出提供直接的规范支撑,《行政诉讼法》中也仅以“违反法定程序”作为行政行为的撤销事由,而未对正当程序原则作出规定。

  在这样的背景下,法院通过行政审判实践逐渐在我国确立起正当程序原则。2004年“人权条款”实施后,江苏省高级人民法院在张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案中首次将“正当程序”写入判决,认为当行政主体作出不利于利害关系人的行为时,应根据正当程序原则通知其参加复议。此后,北京市第一中级人民法院在于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定纠纷案中,进一步明确正当程序原则——“只要成文法没有排除或另有特殊情形,行政机关都要遵守”,背后的根据在于正当程序原则是“裁决争端的基本原则及最低的公正标准”。

  在2018年宪法修改后,监察权成为国家权力体系的重要组成部分,“人权条款”的规范效力同样体现在监察权的运作实践中。《监察法》为监察权运行设定了保障被留置人员权利的相关义务,监察权运作中理应充分落实这些保障调查对象权利的规定。通过回顾“人权条款”实施二十年来公权力的运作实践,可以看到“人权条款”正以丰富的样态得到落实。

  (二)凝聚人权保障的宪法共识

  观察“人权条款”实施二十年来公权力的运作实践,这一宪法原则的社会实效正显现其价值。然而,这种实效如果不被共同体成员接受,终究难以稳定而长久地存在。在此意义上,共同体成员针对特定规范形成的法律确信发挥着加强法规范实效的作用。就“人权条款”而言,这种法律确信表现为围绕人权保障形成的宪法共识。在我国的学术语境下,宪法共识是指共同体成员在认同自身宪法的基础上所形成的共识。

  不同于政治哲学领域的“宪法共识”(constitutional consensus),宪法学语境下的宪法共识依托于特定宪法文本,并且直接与宪法文本背后承载的价值直接关联。在政治哲学领域关于“宪法共识”的构想中,这一概念并不与特定宪法文本相关联,而是被用来描述一种化解不同利益冲突的程序性机制,其中也不包含任何特定的价值立场。还有观点进一步主张,这种仅仅关乎政治程序的“宪法共识”仅仅具有过渡性,关于社会正义观念的重叠共识(overlapping consensus)才是最终的追求。与此不同,规范语境下的宪法共识必然以共同体拥有的宪法文本作为认知对象,展现为共同体成员对宪法文本及其承载价值的一致认同,而这也构成了宪法实施的终极目标。

  这种规范语境下的宪法共识一方面表现为宪法文本自身凝结着的社会共识,另一方面表现为共同体成员在宪法实施过程中形成的广泛认同。就前者而言,宪法文本自身就是宪法共识的一种表现形式,这种共识由制宪过程将已经形成的国家和社会共识转化为宪法表达。回顾人权观念在我国的发展脉络,“人权条款”入宪以规范形式标记出共同体成员所形成的关于人权保障的基本社会共识。

  在“人权条款”实施过程中,我们需要考察共同体成员如何围绕实现这一规范形成了宪法共识。以《国家人权行动计划(2016—2020年)》为例,其中对包括公职人员在内的全社会人权意识培育设定了行动目标。针对公职人员这一关键少数,计划强调落实《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》,把人权教育作为加强国家工作人员学法用法工作重要内容,将人权知识纳入党委(党组)的学习内容,同时将其列入各级党校、干部学院、行政学院的课程体系,使其成为法官、检察官、警察等公职人员入职、培训必修课。此外,计划还将培育人权意识的目光投向企事业单位,并提到将尊重和保障人权作为投资的重要考虑因素。在关于这期行动计划的评估报告中,计划中设定的这些指标得到了评估。就公职人员人权意识培育的成效而言,四年间共面向超过30000人举办了220期全国性人权知识培训班。就企事业单位人权意识培育的成效而言,四年间针对大型企业人员举办多期人权知识培训班,讲解对外投资过程中需要掌握的工商业人权重点议题。

  不过,行动计划仅仅揭示出为凝聚宪法共识所作的努力,从中还无法直观地看出共同体成员围绕“人权条款”是否形成了广泛认同。为此,有学者对中国民众的人权意识展开调查。根据这项调查,超过九成的受访民众知晓人权观念,但相比之下只有接近六成的受访民众了解“人权条款”的规定。这项调查结果表明,伴随着“人权条款”实施,我国已经凝聚起人权保障的社会共识,但这种社会共识还未完全转化为对宪法文本中“人权条款”的认同,因此还需要进一步培育尊重宪法文本的文化。

  考察“人权条款”实施二十年来的实践,国家正以丰富形式履行着尊重人权与保障人权的宪法义务,“人权条款”的社会实效得以显现。此外,“人权条款”本就凝聚着全社会关于人权保障的宪法共识。这种宪法共识在“人权条款”实施过程中转化为共同体成员对作为宪法文本的“人权条款”的认同,这也构成了人权保障机制稳定发展的重要保障。不过,“人权条款”的规范效力固然已经彰显,但如果缺乏有效的监督机制保障,共同体成员对这种规范效力的认可也会失去稳定预期。

五、“人权条款” 的效力保障

  近年来随着宪法监督实践的不断推进,备案审查与合宪性审查制度逐渐为实现“人权条款”的规范效力初步构建起保障机制。包括立法权、行政权和司法权在内的各项公权力以多种形式强化“人权条款”的规范效力。此外,中国积极参与全球人权治理,国际人权条约中设定的部分人权保障标准已通过“人权条款”这一规范接口进入我国法律体系,在一定程度发挥着保障“人权条款”规范效力的功能。

  (一)依托我国宪法监督体制

  如果实现“人权条款”的规范效力仅仅依赖于国家权力的自我约束,那么这种效力的发挥终归难以持续,共同体成员也难以围绕“人权条款”的实施形成广泛的宪法共识。因此在“人权条款”入宪之初,部分学者在分析“人权条款”规范内涵的同时也会展开对我国宪法监督机制的构想,这种讨论可以被视作1982年《宪法》颁行以后关于我国宪法监督机制探讨的延续。从规范文本来看,1954年《宪法》第27条便已明确全国人民代表大会行使监督宪法实施的权力。在此后的宪法修改过程中,除了1975年宪法之外,历次修宪均保留了对全国人大宪法监督权的规定。直至1982年《宪法》,其中第62条和第67条的规定最终将全国人大和全国人大常委会共同确立为宪法监督权的行使主体,这一关于监督宪法实施的职权配置规定一直得到延续。

  然而,在实践中宪法实施监督缺乏实效性,未建构起一套体系化的宪法监督机制。在这样的背景下,此前以合法性审查作为主要职责的备案审查机制,就成为了当前处理合宪性和涉宪性问题的制度载体。党的十九届四中全会将“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”设定为备案审查制度的任务。党的二十大报告再次在维护宪法权威的意义下强调“完善和加强备案审查制度”。此后,在新修订的《立法法》中,全国人大常委会法工委更被授权对合宪性问题进行审查并提出审查意见。

  考察近年来的备案审查运作实践,这一审查机制的功能正从维护国家法制统一向权利保障拓展,保障制度化为基本权利的人权成为备案审查机制的重要制度目的。在全国人大常委会法工委2017年所作的备案审查工作报告中,保障公民权利全然未被提及,备案审查被视作维护国家法制统一的重要制度安排。这在一定程度上延续了此前将备案审查机制定位在主要承担合法性审查职责的认识,备案审查机制此前的主要目的就是判断以行政立法和地方立法为主体的下位法是否与上位法发生抵触,从而维护“法制的统一和权威”。不过,2018年备案审查工作报告中就明确“保护公民法人合法权利,是实行备案审查制度、开展备案审查工作的初衷所在”,这点在此后历年备案审查工作报告中得到了重申。在《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》中,是否减损公民权利构成备案审查的重点内容。在全国人大常委会法工委宪法室发布的《2023年全国人大及其常委会加强和创新宪法实施情况报告》中,“监督公民基本权利和义务是否得到充分的保障”构成对宪法实施情况进行监督检查的重要指标。

  落实到备案审查的程序运作,人权保障往往在细微处见精神,公民从社会生活中提出的具体权利诉求便是发现人权保障疏漏之处的重要手段。在备案审查机制的程序设计中,公民有权向全国人大常委会提出审查建议,这些建议由常委会工作机构进行审查。在2023年全国人大常委会法工委的备案审查实践中,一年中便收到了近3000份审查建议。与之形成鲜明对照的是,全年并未收到国家机关提出的审查要求。实际上,包括“超生即辞退”“民族语言文字教学”在内的涉及权利保障的备案审查典型案例,均由审查建议启动审查程序。

  此外,根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》,人民法院如果在审判工作中发现包括涉及“人权条款”在内的合宪性问题时,可以经逐级上报由最高人民法院向全国人大常委会提出审查请求。在这种由个案启动的具体性审查机制中,如果公民在审判实践中发现案件所涉及的法规范存在违反“人权条款”的可能,那么就可以将这种权利诉求经由法院内部层报机制传送到备案审查轨道中,“人权条款”的规范效力在这种具体性审查程序设计中得到了更为充分的保障,并提供未来强化人权保障机制的新空间。

  通过解决宪法监督中发现的问题,国家人权保障体系得以强化,这为实现“人权条款”的规范效力提供了保障。此外,宪法监督机制更多聚焦在国家是否尊重人权的消极面向,包括立法、行政和司法在内的国家人权保障体系还需在积极面向上为实现人权创造更为充分的条件,这对保障“人权条款”的规范效力而言同样不可或缺。

  (二)强化国家人权保障体系

  立法是国家人权保障体系的核心,我国为推动人权事业发展已经搭建起较为完善的法律体系,发挥立法在完善国家人权保障体制中的重要作用,特别是注重人权立法的平衡性与重点领域的立法。如根据《宪法》第32条和第50条的规定,在我国境内的外国人、华侨以及归侨和侨眷这些特殊主体的权利受宪法保障。为了维护归侨和侨眷的权利,我国已经制定了《归侨侨眷权益保护法》。相较于此,我国尚未通过专门保护华侨权利的法律。针对我国境内外国人制定的法规范在效力层级上以行政法规和部门规章为主,内容上目前更多是从管理角度加以规定,较少从权利保障角度切入。不过,在第十四届全国人大常委会立法规划中,《华侨权益保护法》已经被列入需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。

  除了保障特殊主体权利的立法,鉴于社会保障领域涉及公共资源的调配以及不同地区和群体之间的平等问题,唯有立法机关才具备这种民主正当性来完成给付标准和给付内容的设定。从我国立法实践来看,未来还有待将目前效力层级较低的法规范上升为法律,并扩充社会保障立法范围。如《托育服务法》和《养老服务法》也被写入计划之中。

  在立法中,“人权条款”也可在合宪性审议环节发挥实效。根据2023年新修订的《立法法》,全国人大宪法和法律委员会在对法律案的审议结果报告中,应当说明其中的合宪性问题。因此在今后的立法实践中,如果发现法律案中对基本权利的干预不具正当性,或存在保护不足的问题,宪法和法律委员会有义务通过合宪性审议环节令“人权条款”的规范效力作用于立法程序。

  法治与人权如一体两面,为了保障“人权条款”的规范效力,行政机关有义务坚守依法律行政原则。在干预行政中,“人权条款”要求行政机关必须恪守法律保留原则,唯有在法律明确授权的前提下才可行使权力。此外,在实体和程序两个层面,行政权运作过程中分别还受到比例原则和正当程序原则的约束。在给付行政中,为了保障“人权条款”的规范效力,行政机关首先需要履行如《社会救助暂定办法》等立法设定的给付义务。此外,“人权条款”同样要求行政机关履行基于约定和道义承担的给付职责。

  除了在审判实践中运用合宪性解释方法,司法运作中还可通过制定司法解释以及发布指导性案例的方式保障“人权条款”规范效力的实现。围绕法律规范的多种解释可能,司法解释可以运用合宪性解释方法在其中选择最大程度尊重和保障人权的解释方案。鉴于指导性案例所具有的事实拘束力,通过针对人权保障各领域发布指导性案例,可以为下级法院在审判活动中尊重和保障人权提供裁判指引。举例而言,最高人民法院在2023年发布了两批反家庭暴力典型案例,这些面向公众的典型案例此后可以被进一步提炼为指引裁判的指导性案例,从而为保障妇女儿童权利提供支撑。

  根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》,如果审判实践中发现法规、司法解释违反“人权条款”,下级法院可以逐级上报至最高人民法院,最终由最高人民法院提出审查要求启动审查程序。在备案审查机制下,这样的程序设计事实上引入了具体性审查程序。不过对法院而言,若想真正激活这种由个案触发的审查程序,还需强化逐级上报中的具体程序机制设计。如果逐级上报在实践中变为逐级“封驳”,这一程序设计的初衷就难以实现。根据《立法法》第111条的规定,有权对是否启动备案审查进行案件预筛的主体只有最高人民法院,不包括下级人民法院。因此,接受上报的各级法院只可对下级法院送达的合宪性问题做形式审查,不可越权排除下级法院发现的可能违反“人权条款”的法规问题。对最高人民法院来说,如果在筛选中认为上报的法律、法规、司法解释确实存在违反“人权条款”之虞,应有义务向全国人大常委会提出审查要求,从而保障“人权条款”规范效力的实现。

  (三)积极参与全球人权治理

  在《修宪草案说明》中,修宪者希望通过“人权条款”推动“我们在国际人权事业中进行交流和合作”。“人权条款”实施二十年来,我国积极参与全球人权治理事业,落实联合国人权机制下提出的要求,不断批准新的国际人权文书,并认真履行国际人权文书中设定的义务,充分实现着修宪者表达的规范意旨。

  在以国际人权条约为基础的国际人权合作机制中,由公约本身所设立的机构负责协调国际人权事业的合作与交流。其中唯一的例外是《经济、社会及文化权利国际公约》下的经济、社会及文化权利委员会,这一机构由联合国经济及社会理事会而非公约本身成立。对人权公约机构而言,缔约国报告制度(State Reporting System)是其中最重要的制度设计,这要求履约国向公约机构提交定期报告以说明履行国际人权公约所采取的包括立法、行政及司法在内的各项措施。目前为止,我国共批准或加入了29项国际人权公约,其中包括《消除对妇女一切形式歧视公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《经济、社会及文化权利国际公约》和《残疾人权利公约》这6项核心国际人权公约。仅以《经济、社会及文化权利国际公约》为例,我国自“人权条款”入宪以来就分别在2005年、2014年、2021年和2023年共四次提交缔约国报告,并积极回应经济、社会及文化权利委员会针对我国提交的缔约国报告作出的结论性意见。

  除了作为全球人权治理的参与者,我国还积极推动全球人权治理事业的变革。就国际人权治理观念的发展而言,我国多次呼吁国际社会实现以人民为中心的发展理念,推动通过“发展对享有所有人权的贡献”决议。就国际人权话语体系的构建而言,我国已推动宪法序言中的“人类命运共同体”观念进入联合国人权理事会决议。落实到机制设计上,中国还支持联合国人权理事会设立包括发展权问题在内的特别机制,积极推动完善国际人权机制。

  总之,我国宪法监督机制以保障公民基本权利为制度目标,“人权条款”的规范效力由此得到保障。此外,依审查建议启动审查的程序机制以及经由法院系统内部层报实现的具体性审查这两项程序设计,也为发现公民自身的权利诉求提供便利。为了保障“人权条款”规范效力的实现,包括立法、行政与司法在内的国家人权保障体系也需要进一步完善。

六、结  语

  “人权条款”的规范效力既是自身法规范属性的集中体现,又为我国人权保障事业奠定了坚实的基础。试想如果“人权条款”的规范效力缺乏根基或是未曾外化,那么公权力在运作过程中就缺乏宪法义务的约束,共同体成员也难以围绕人权保障形成广泛的宪法共识。此外,在合宪性审查实践不断推进的当下,在理论上澄清“人权条款”的效力基础和效力形式也为围绕该条款开展审查提供了必要的铺垫。

  尊重和保障人权是中国共产党矢志不渝的追求,“人权条款”是人权的政治概念转化为法律概念的重要标志,体现着“以人为本”理念的宪法化。透过基础规范的转化,这种实践基础得以为“人权条款”的规范效力确立起根基。“人权条款”的规范效力一方面外化为对国家权力正当行使的约束,另一方面又在宪法文本下凝聚起关于人权保障的宪法共识。依托于宪法监督机制,通过强化国家人权保障体系并积极参与全球人权治理事业,我国已建立“人权条款”发挥规范效力的较完整保障体系。

  “人权条款”实施二十年来,为推进人权事业的发展和扩大中国在国际社会的人权话语权发挥了重要作用,这些已经取得的成就是有目共睹的。当然,在充分肯定成效的同时,我们也要客观分析存在的问题与挑战。尤其是在宪法实施中,如何有效保障“人权条款”的效力是值得认真思考的实践课题。我国虽然围绕人权保障已经形成基本社会共识,但这种基于人权保障的共识还需要进一步提升,尊重宪法文本的文化仍有待塑造。在社会主义法治国家建设的背景下,这些问题也是宪法实施中共同面临的未竟课题。

  【作 者】韩大元,中国人民大学法学院教授。肖峻峰,中国人民大学法学院博士研究生。

  【来 源】《北方法学》2024年第3期

  * 因原文篇幅较长,已略去注释、图表等。

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