摘要

山东抗日根据地的《人权保障条例》是我国第一部专门的人权保障条例。该条例在中共中央政策方针指引下，根据山东抗日根据地实际需要，由李竹如直接负责制定。条例的内容立足于山东实际情况，展现出一些特殊之处；随后制定的人权保障条例执行规则又对其进行了补充和完善。山东抗日根据地的各级政权为践行该条例作出了不懈的努力，不仅采取了一系列配套措施，还制定了相关规范性文件以保障人权。在中共山东分局的领导下，人民的民主权利、生存权利得到保障，女性和少数民族的权利也得到了重视，根据地司法、公安工作逐步走向正轨。这些成果为争取抗战胜利作出了重要贡献。山东抗日根据地的《人权保障条例》的内容和实践不仅提供了宝贵的经验，还展示了中国共产党在烽火抗战的背景下为保障人权所作出的努力。

关键词：《人权保障条例》 人权工作 山东抗日根据地 抗战时期 中国共产党

习近平总书记指出：“坚定不移走中国人权发展道路，更好推动我国人权事业发展。”近年来，我国人权事业取得了一系列令人瞩目的成绩，但某些西方国家屡屡就人权问题对我国无端指责，企图以此干涉我国内政、外交，抹黑中国共产党建党百年来的丰功伟绩。可事实上中国共产党对人权的重视和保护由来已久，早在抗战时期就制定了一系列专门保护人权的条例或法规。其中，山东抗日根据地于1940年11月11日制定的《人权保障条例》是我国历史上第一部专门的人权保障条例。《人权保障条例》在内容上蕴含先进性和科学性，其许多条款所蕴含的精神与1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》有异曲同工之妙，在山东抗日根据地得到了较好的贯彻落实。

目前，学界对于《人权保障条例》已有了一定研究，李维民、李克进较早地对《人权保障条例》和人权保障条例执行规则进行了较为通俗化的介绍，林明勾勒了山东抗日根据地的人权保障立法及司法制度的基本情况，武阳关注了《人权保障条例》基本情况、制定的背景和原因、制定与实施的意义和不足并指出其在一定程度上具有工具主义色彩。但由于资料受限、学科分布单一等原因，既有研究多从法学视域展开探讨，聚焦于一些基础性研究，缺乏对史料的运用及历史视域下的实证分析。本文拟利用《山东党史资料文库》《中共山东编年史》《大众日报》及山东省档案馆馆藏档案等文献资料，对《人权保障条例》进行系统性研究，揭示《人权保障条例》的制定背景，分析其内容特色，考察其执行情况以及对山东抗日根据地人权保障工作带来的实际效果，总结该条例带给我们的启示，以展示在烽火抗战的艰难背景之下，中国共产党为维护人权所作出的努力。

一、《人权保障条例》的制定背景

中国共产党对人权的重视和保护由来已久。但作为中国最早的专门保障人权的条例，《人权保障条例》的诞生有其独特的历史背景。根据《大众日报》报道，《人权保障条例》是由山东省临时参议会大会讨论通过后交由参议会驻会委员会详细讨论并通过的。但由于山东抗日根据地地处敌后，屡遭敌顽袭击，资料难以完整保存。“经过两次大‘扫荡’，驻委会所存的文件大部遗失焚毁。”虽然无法从一手文献资料还原《人权保障条例》的制定详情，但我们可以由当事人刘居英的回忆略知一二：“1940年7月至8月，在山东省联合大会（相当于人民代表大会）上，一些地方的代表对在防谍反奸斗争中发生的若干起错捕乱杀事件提出批评，要求颁布一个保障人权的条例。根据中共山东分局指示，分局宣传部长兼山东省临时参议会秘书长李竹如组织了条例的起草工作。”由此可见，《人权保障条例》的制定与中共中央在抗战时期的政策方针、山东抗日根据地的现实需要和发展状况以及直接制定人李竹如都息息相关。

中共中央要求保障人权的政策方针是《人权保障条例》制定的根本政治指引。七七事变爆发后，日本侵略者大举侵华，使中华民族陷入空前严峻的民族危机。在此紧要关头，中国共产党于1937年8月22日至25日在洛川召开中央政治局扩大会议，通过了《中国共产党抗日救国十大纲领》（以下简称《抗日救国十大纲领》）。《抗日救国十大纲领》全面概括了中国共产党的基本政治主张，将中国共产党的全面抗战路线具体化，明确提出了在抗战时期要保障人权。《抗日救国十大纲领》强调保护人民的政治权利、经济权利、文化权利，实行“全国人民的总动员”“抗日的教育政策”“改良人民生活”等政策。中共中央制定的以《抗日救国十大纲领》为代表的一系列方针政策，向各抗日根据地传达了保障人权的政治导向。《人权保障条例》就是山东抗日根据地对中共中央保障人权政策方针的具体落实。

防范山东抗日根据地在锄奸工作中出现问题是《人权保障条例》制定的现实需要。山东抗日根据地建立初期困难重重，“山东远处敌后，在主力之配备、群众之组织、政治之进步、生活之改善，均远逊华北其他地区”。日寇深知山东地理位置重要，想尽一切办法消灭山东抗日武装，包括军事上的进攻和政治上的诱降策略；以山东省政府主席沈鸿烈为首的国民党顽固派也蓄意破坏抗战、制造摩擦。在万分严峻的抗日形势之下，山东的党组织也难以避免地在锄奸工作上出现了一些有损人权的错误做法，例如“临郯肃托案”、湖西“肃托”等。因此，在山东省各界代表联合大会上有代表明确对在防谍反奸斗争中发生的若干起错捕乱杀事件提出批评。中共山东分局虚心地接受了代表的批评，对以往的错误作出了认真的反思，并且制定了《人权保障条例》对其后的锄奸工作进行规范，尽可能地避免类似错误出现。

中国共产党在山东发起的“宪政运动”以及组织召开的山东省联合大会等民主会议，很好地传达了人民的意见与呼声，为《人权保障条例》的制定提供了必要的动力。“山东抗日根据地从1940年春开始，普遍召开有关座谈会，成立了省级和各地的宪政促进会，领导和推动宪政运动的开展”，并为建立抗日民主政权作舆论准备。各界人士很快联合起来并积极响应中国共产党的领导和统战政策，为山东的抗战建言献策。1940年7月26日，山东省各界代表联合大会在沂水县青驼寺隆重开幕。大会是由山东国民代表复选大会、全省总动员委员会、各界救国联合总会成立大会、工农青妇文化各界代表大会联合召开的，所以简称“联合大会”。联合大会的召开既是中国共产党领导“宪政运动”的重要成果，也是统战工作的重要成绩，还有效传递了各界人士的意见和建议。要求颁布保障人权条例的建议正是在联合大会上由代表提出的，并且为中国共产党所采纳。

中国共产党领导成立了山东省临时参议会，为《人权保障条例》的制定奠定了必要的制度基础。山东省临时参议会是中国共产党为保障人民权益、广泛采纳人民意见、团结全省民众抗日而设立的山东抗日根据地的最高民意机关。1938年9月26日，国民政府颁布《省临时参议会组织条例》，要求各省设立临时参议会。但随着抗战进入相持阶段，国民党开始消极抗战、积极反共。1939年1月国民党五届五中全会制定了“溶共、防共、限共、反共”的方针之后，以山东省政府主席沈鸿烈为首的顽固派不断制造反共摩擦，先后制造了“太河惨案”“雪野事件”“淄河事件”等一系列反共事件，严重影响国共两党关系和抗日民族统一战线的稳定。不仅如此，山东省政府置国民政府明令于不顾，漠视人民要求，拒绝成立山东省临时参议会。在此背景下，中共山东分局上应《省临时参议会组织条例》之要求，下合山东人民之民心民意，根据山东省联合大会通过的《山东省临时参议会组织条例》组织成立山东省临时参议会及其驻会委员会。《人权保障条例》就是由“有制定本省单行法规”之权的山东省临时参议会驻会委员会审议通过的。

《山东省战时施政纲领》为《人权保障条例》提供了重要的施政依据与规范基础。1940年9月2日，山东省临时参议会举行全体会议，审议通过了山东省战时工作推行委员会的《山东省战时施政纲领》。《山东省战时施政纲领》不仅是山东抗日根据地的重要规范性文件，还是山东省战工会指导全省抗战、进行根据地建设的总章程。该纲领要求保障人权，专门强调了“实行选举、罢免、创制、复决等四权”“整饬司法，保障人民一切抗日之言论、出版、集会、结社、武装之完全自由”“改善人民生活”“普遍实施新民主主义教育”“提高妇女社会、政治、经济地位”等内容。后来随着山东抗日根据地形势的变化，1940年制定的《山东省战时施政纲领》需要作出调整。1943年8月1日，中共山东分局根据时局需要又制定了新的《山东省战时施政纲领》，并交由山东省临时参议会一届二次议员大会审议通过。新纲领在“加强民主建设工作”部分中依然明确提出“保障一切抗日人民言论、出版、集会、结社、思想、信仰之自由，保障一切抗日党派、抗日团体之政治自由及合法权利”“保障人权”“健全司法机关和公安机关”等内容。由此可见，《人权保障条例》是对《山东省战时施政纲领》中保障人权精神的践行。

《人权保障条例》是在中共山东分局指示下，由时任省临时参议会秘书长李竹如组织起草的。“李竹如同志是我党宣传新闻战线上一位杰出的组织者和活动家。” 他年少时就受到革命思想的熏陶，立志投身中国共产党领导的革命事业；后曾在南京中央大学法学院政治系读书，担任中央大学地下党支部书记，并相继创办《新亚日报》《文化报》等报刊宣传进步思想。他不仅对工作非常负责，还有着深厚的群众观念，经常深入群众了解群众需要和生活疾苦。李竹如负责起草《人权保障条例》，既可以体现他深厚的法学素养，又可以发挥他深入群众、了解群众的优势，有助于实现《人权保障条例》内容上的科学、合理。概而言之，李竹如个人的经历、学识对《人权保障条例》的制定助益颇多。

二、《人权保障条例》的内容及独特之处

《人权保障条例》制定后当即由山东省临时参议会公布施行，并且通过中共山东分局机关报《大众日报》对其进行全文刊载，广而告之。现将《人权保障条例》全文摘录于下：

第一条：为发扬民主，动员全民参战，贯彻法律保障人权之真精神，特根据抗战建国纲领、国民政府法令制定本条例。

第二条：凡中华民国国民，无男女、种族、宗教、职业、阶级之区别，在法律上、政治上一律平等。

第三条：中华民国人民均享有建国大纲所规定选举、罢免、创制、复决之权，但汉奸及褫夺公权者不在此例（抗战前之政治犯不受前项之限制）。

第四条：在不违害抗战范围内，人民有下列之自由：

（一）人民有身体与抗日武装之自由；

（二）人民有居住与迁徙之自由；

（三）人民有言论、著作、出版、集会、结社与通讯之自由；

（四）人民有信仰宗教与政治活动之自由。

第五条：前条所列之自由，非根据抗战建国纲领及抗战法令不得限制之。

第六条：人民因犯罪嫌疑被捕拘禁者，其执行逮捕或拘禁人机关，至迟应于二十四小时内移送审判机关。

第七条：凡人民因犯罪嫌疑有逮捕之必要者，非持有逮捕状不得逮捕之，县以上之政权机关，团以上之军事机关，有签发逮捕状之权。

第八条：区乡村政府各群众团体，除对现行犯及涉有重大嫌疑而有逃亡之虞者外，不得径行逮捕或拘禁。

第九条：凡经判处死刑之罪犯，非经主任公署批准后不得执行，若无主任公署之地区，须得专员公署之批准，县政府不得径行执行。

第十条：凡各级公务人员违法侵害人民之自由或权利者，除依法惩戒外，应负刑事及民事责任，被害人民就其所受损害，得依法律请求赔偿。

第十一条：本条例解释修改之权属于山东省临时参议会。

第十二条：本条例经山东省临时参议会通过后公布施行之。

相较于抗战时期中国共产党领导的其他抗日根据地所制定的人权保护条例，植根于山东抗日根据地的《人权保障条例》有其独特之处。

第一，享受人权的主体具有广泛性。与其他抗日根据地制定的条例多强调保障本行政区人民的人权不同，《人权保障条例》强调凡“中华民国”国民均可以享受基本人权。鉴于当时山东地区实际情况，国共两党领导的地区犬牙交错、常有变化，将国民党统治区的民众与抗日根据地的民众一视同仁，均以该条例保护其基本权益，有利于安抚支持抗战的民众，最大限度地动员抗战力量。

第二，强调公务人员对人民自由或权利的保护。《人权保障条例》第10条确立了对公务人员的追责制度以及被侵害人民对公务人员的索偿制度：“凡各级公务人员违法侵害人民之自由或权利者，除依法惩戒外，应负刑事及民事责任，被害人民就其所受损害，得依法律请求赔偿。”这相较于同时期其他保护人权的条例更为先进，可以有效地约束公务人员的权力行使，规范公务人员的行为，保障人民的权利，也为被侵害人民进行索偿提供了规范依据。

第三，司法工作权责清晰明确。如何在遵行保护人权的要求下提高司法工作效率是一个难题。《人权保障条例》中对逮捕、拘禁、审判及判处死刑等权限和程序作出了规定：一方面，将相关司法权力收归上级政府严加管理，依法使用；另一方面，实行“逮捕状”制度，“县以上之政权机关，团以上之军事机关，有签发逮捕状之权”，并且明确规定特殊情况下地方政府、人民团体可“便宜行事”。此外，第6—9条均围绕规范司法工作展开，防止滥杀、误杀、随意逮捕或拘禁等现象的出现。如此设计可以在保障人权的同时兼顾司法效率。

第四，法律解释权归临时参议会。《人权保障条例》规定“本条例解释修改之权属于山东省临时参议会”，而其他抗日根据地所制定的保障人权条例中解释权均归于行政机关（政府、行政公署）。究其原因，正是当时国共两党在政治上的博弈造成了这种差异。随着山东地区国共关系的恶化，以沈鸿烈为首的山东省政府在政治上“紧紧抓住省政府‘合法’的地位，利用中央与省府的‘合法’权力，来否认我之一切活动，说此种活动为‘不合法’”。对此，中共山东分局广泛建立抗日民主政权，其中相当重要的成绩就是率先建立了作为民意机关、权力机关的山东省临时参议会来制约国民党山东省政府。中国共产党领导的山东抗日根据地虽然也建立了山东省战时工作推行委员会作为行政机关，但该机关在政权合法性上较山东省政府有所不足，不适宜承担规范的解释、修改工作。因此，《人权保障条例》的解释权归属中国共产党领导下的山东省临时参议会，可以避免交由国民党山东省政府所造成的权力流失问题。

第五，拥有配套规范。山东抗日根据地的地方政权颁行了作为《人权保障条例》补充的人权保障条例执行规则。1942年9月1日，胶东行政主任委员会通过了《人权保障条例执行规则》（胶东区）；1943年2月21日，清河行政主任委员会通过并公布施行《人权保障条例执行规则》（清河区）。两区所制定的人权保障条例执行规则均为26条，2,400余字，内容基本相同，制定时间相近，都是为了在抗战的紧急情况下最大限度保障人民权利、落实《人权保障条例》而制定的具体规则。

三、《人权保障条例》的实施与人权保障工作

《人权保障条例》作为山东抗日根据地人权保障的专门条例，其执行和落实与山东抗日根据地保障人权的工作密切相关。在某种程度上，《人权保障条例》的执行与落实可以体现山东抗日根据地人权保障工作的总体进展。山东抗日根据地为保障人权、践行《人权保障条例》采取了一系列行之有效的措施，付出了巨大的努力。

《人权保障条例》在制定之初就得到了山东抗日根据地民主政权的高度重视。山东省临时参议会和山东省战时工作委员会成立伊始，为了总结过去的经验教训，对新的施政纲领及各种政策展开了充分讨论，并将其传达到各抗日民主政权。山东省战时工作委员会于1940年9月13日至11月12日召开第一届山东省行政会议。1940年11月11日，《人权保障条例》刚刚制定就通过山东省行政会议传达到各地。在行政会议结束时，战工会秘书长陈明在总结山东抗日民主政权目前的中心工作时专门强调了《人权保障条例》的意义和重要性，并要求各地宣传执行。“保障人权法令对于巩固根据地内的秩序、保障政府统战政策，是有重大意义的，各地政府应将这一法令广为宣传，并切实执行。”此外，正如前文所提及，1940年12月10日的《大众日报》也在头版醒目位置对《人权保障条例》进行全文刊载，以便向根据地各级机关传达。

毛泽东曾指出，1941年和1942年是抗日战争期间根据地最困难的时期。尽管如此，中共山东分局仍然没有忽视对人权的保护。1941年5月，黎玉提出山东抗日根据地必须“为巩固与坚强而斗争”，要求开展的十项竞赛大运动中就有保障人权的运动。1941年7月4日，中共山东分局作出指示，要求开展抗战第五年的山东十项建设运动。其中，第十项运动就是切实保障人民民主权利、厉行锄奸政策。中共山东分局还对第十项运动提出具体要求：“切实根据政府法令，保障人权自由和人民一切民主权利”；“建立检查制度与司法机关，保障法令的执行与保护人民权利”。1941年7月7日，山东省战时工作推行委员会响应中共山东分局号召山东抗日根据地开展十项建设运动的决定，为切实保障人权与厉行锄奸政策出台了一套详细办法。其中规定在锄奸动员时将肃清汉奸与保障人权正确地联系起来，迅速将各级公安机关自上而下地健全起来，在执行锄奸政策时要切实保障人权、清除乱捕乱罚等现象，切实建立起各种正规的制度，厉行检察制度以保障民主政府法令之遵行，建立各级司法机关，厉行法治，保障人民权利，镇压汉奸活动。

山东省临时参议会充分利用自身职权推动《人权保障条例》的落实，也推动了山东抗日根据地人权保障工作的开展。根据《山东省临时参议会组织条例》规定，山东省临时参议会有听取省政府施政报告、向省政府提出质询等权力；此外，当山东省临时参议会休会时，驻会委员会代行临时参议会的职权，听取省政府报告及监督山东省临时参议会决议案实施。1943年，山东省临时参议会驻会委员会的工作回顾将1940年8月（驻委会成立时）到1941年4月（沂蒙大“扫荡”后环境渐趋稳定时）作为驻会委员会工作的第一阶段，这一时期所做主要工作包括随时随地访问人民疾苦、征询社会人士意见等，所征询的问题中就有保障人权问题。1945年4月，山东省临时参议会驻会委员会会同山东省战时行政委员会检查山东省临时参议会第一届第二次参议员大会决议案的执行情况，其中对厉行保障人权法令案进行了考察，同时还考虑到争取反动分子应把握原则，以及“战后人权应明确规定案”。

为保证《人权保障条例》落实和执行的效果，山东抗日根据地采取措施为农民普及相关权利知识，以切实可行的办法提高民众的人权意识。1941年10月，山东省战时工作推行委员会编发的《村政工作讲授提纲草案》中第十讲“维持治安工作”部分的第一节是“保障人权”：区乡村公所及各群众团体无自由决定捕人之权，枪决人犯须经主任公署批准，地方武装及正规军之连营无逮捕和处罚人犯之权，保障人民集会结社、言论出版、宗教信仰、武装抗日及居住之自由权利。广大农民通过学习相关的人权规定，提高了权利意识，推动了人权工作的进步。

对于《人权保障条例》未能关注的内容，山东抗日根据地后续专门制定人权保障条例执行规则予以补充完善，其具体体现在以下四点。第一，强调对财权的切实保障。人权保障条例执行规则补充了《人权保障条例》中未提及的财权保护问题，不仅强调保护人民的财权，而且要求保护嫌疑人、犯人等特殊人群的财产权。第二，明确任意侵犯人权者受罚的原则。相对于《人权保障条例》强调公务人员对人权的保护，人权保障条例执行规则强调了保护他人合法权利的主体的广泛性，任何人不得蓄意侵犯他人合法自由权利，否则予以处罚。第三，完善逮捕、搜索、审讯、看押、处决等相关规定。人权保障条例执行规则对上述程序作出更详细要求，以尽可能保证在处理相关案件时做到程序正当、手续完善，避免因执行者的行为而致使践踏人权，防止出现无故株连、肆意搜索、刑讯逼供、骗供、处决时的残酷野蛮行为等错误现象。第四，保障嫌疑人、押犯、犯人必要权利。人权保障条例执行规则明文规定保障上述人等的食粮、菜金、学习及医疗等权利，允许犯人在案件审讯终结后进行上诉，还建立了重要案件复审制度。

为切实保障人权，在《人权保障条例》制定后，山东抗日根据地还制定了一系列相关规范性文件，使得对人权的保障形成了一套较为完整的规范体系。1941年1月13日，山东抗日根据地颁布施行《山东省行政人员奖惩暂行条例》，加强了对行政人员的管理，规范了行政人员的基本职权与责任。1941年4月18日公布施行的《处理汉奸财产条例》强调了处理汉奸财产时也要保障其家属必要的生活费用等问题；同日公布施行的《各级司法办理诉讼补充条例》补充了在敌后抗战环境下开展司法工作的规范。1941年4月23日公布的《中共山东分局关于锄奸工作的指示》《改进司法工作纲要》《县司法处暂行组织条例》《各级检察委员会组织条例》《高级审判处暂行组织条例》《地方法院暂行组织条例》及后来颁布的《山东省公安局暂行条例》等一系列文件，使山东抗日根据地逐步建立起了一套中国共产党领导的、富有新民主主义特色的司法体制。1942年8月颁布的《关于厉行保释减少羁押人犯与改善犯人待遇的训令》专门强调保障犯人的人权。1943年4月2日公布施行的《山东省战时锄奸条例》和《山东省战时工作推行委员会关于锄奸纪律的命令》要求在锄奸工作中切实保障人权。上述一系列规范性文件的制定落实，不仅推动了人权保障工作顺利有效的开展，还为山东抗日根据地社会秩序的稳定奠定了重要的规范基础。

四、《人权保障条例》颁布后山东抗日根据地保障人权工作的成绩

在中共山东分局的领导下，《人权保障条例》得到了认真的执行，山东抗日根据地的人权保障工作有了显著的进步，取得了令人瞩目的成绩。不仅如此，山东抗日根据地人权工作的成绩得到了人民群众的支持和认可，为争取抗战胜利发挥了巨大的作用。

在民主权利方面，山东抗日根据地开展“宪政运动”，建立了各级参议会和民选政府，改造村政，真正贯彻落实“三三制”精神，充分保障抗日民众的民主权利。在民主政府建设方面，山东分局发动群众通过民主选举产生主任公署，专员公署，县政府、区、村公所等各级行政机构的行政长官。到1945年8月，山东抗日根据地下辖的民主政府达到5个行政主任公署、22个专员公署、127个县政府。1941年，山东战工会决定取消乡一级政权，以村为政权的基层组织，实行行政村制。在行政村中建立起按民主程序工作的机关，由村民直接选举村政权，确保村民能够行使自己的政治权利。此外，山东抗日根据地还普遍建立起了县、区、乡参议会作为各地的民意机关和权力机关。在政权机关中，山东抗日根据地严格贯彻落实“三三制”这一政权组织原则，确保抗日政权的民主性质。山东抗日根据地还广泛通过开展“宪政运动”、民主运动，使广大民众学习了民主知识，既有利于民众更好地行使自己的权利，也推进了政治民主化的进程。

“生存权和发展权是首要的基本人权”，也是享受其他一切权利的基础。在保障人民的生存权方面，中国共产党通过减租减息增资、合理负担、救济灾民等措施，极大地改善了民生。中共山东分局通过贯彻落实党的减租减息增资政策，减轻了作为传统弱势群体的佃农、债者和雇工的负担，改善了他们的生活，提高了他们的政治地位，推动民众广泛参军，在这个过程中还强调维护地主的人权、地权、财权，缓和了阶级之间的矛盾，更好地团结了各阶级、各阶层以抵御日寇的侵略。山东抗日根据地的合理负担政策减轻了人民的负担，使得税收更加公正合理。面对抗战期间山东抗日根据地多次发生的水灾、旱灾、蝗灾等自然灾害，中共山东分局积极应对，采取“标本同治，急缓兼顾”的方针，在各级政府中设置民政部门作为专门的救抚机构，灾情严重时还组织优待抗属委员会或救济委员会。在中共山东分局领导下，山东抗日根据地的种种救灾措施不但挽救了大量灾民的生命，提高了人民的生活水平，保障了基本的生存权，还为抗日根据地的扩大和抗战的胜利奠定了必要的物质基础。

中共山东分局人权工作的成绩还体现在对少数民族群体权利保护的重视。回族是山东地区最主要的少数民族。山东抗日根据地建立后，中国共产党有意识地开展回族工作，成立回族群众组织，整合回民武装，重视培养回族干部，积极在回族中宣传抗战。随着1943年9月《中共山东分局关于回民工作的指示》的发布，以及省级和各地方的回民抗日救国协会和回民协会的相继成立，山东的回族工作呈现出了制度化和系统化的特点。此时期的回族工作，不仅壮大了山东的抗日力量，丰富了党的民族政策，为此后的民族工作提供了经验，还促进了回族自身各方面的发展。政治方面，中国共产党以民族自治为号召，在回族聚居区帮助回族群众建立了自治政权。在党、政、军各方面，中国共产党特别重视培养回族干部。经济方面，回族群众的生活状况较以前也有很大改观。减租之后，回族农民大多有了土地。中国共产党还帮助回族群众解决就业与生活问题。“抗战期间山东地区八路军所用的皮带、枪套等军用皮件，‘多是由政府贷款帮助回民生产出来的’。文化方面，鲁南、鲁中、渤海及泰安等地的进步回族知识青年，为‘教育和鼓动各族人民团结抗日’，不仅‘积极组织文工团、抗战演出队’，而且刊印了《正道报》《伊斯兰报》等报纸，帮助回族了解抗战形势。”正是中国共产党在山东的回族工作取得了极大的成效，促使大批回族民众参军报国，巩固了全民族抗战的局面。

妇女得到解放是山东抗日根据地人权保障工作的又一个重要成绩。抗战期间，在《人权保障条例》和中国共产党各项方针政策的引导、保障之下，妇女的基本权利得到重视与保护。在人身权利方面，山东抗日根据地的广大妇女在废止缠足方面取得了很大的进步，实现了身体解放；在婚俗方面，不合理的婚俗得到改善，妇女的婚姻自由得到法律的保护，抢劫寡妇等恶习被制止；在文化教育方面，妇女们可以通过“冬学运动”“妇女识字班”“庄户学”等途径接受文化教育；在政治权利方面，妇女们参政议政的权利得到了保障，涌现出一大批妇女干部，各地建立了一大批如妇救会、战地服务团等妇女爱国团体、组织；在经济权利方面，广大妇女被发动起来参加生产运动，妇女的继承权、女工的劳动权利也都得到法律的保护。大批得到解放的妇女积极投身生产、支援前线，还或直接或间接地加入对日寇的作战中，为抗日战争的胜利作出了不可磨灭的贡献。

山东抗日根据地司法、公安工作所取得的显著成绩也证明了根据地人权工作的进步。根据1943年黎玉向山东省临时参议会第一届第二次参议员大会汇报的《山东过去政权工作与今后工作方案》，山东抗日根据地的司法、公安工作已经有了很大改观。山东抗日根据地大部分地区已经初步建立了各级司法机构，采取三级三审制；实行维护各抗日阶级与保护大众利益的新民主主义司法组织原则和方针；建立了新的司法制度，取消一切诉讼费用以减轻劳苦大众负担，改订诉讼程序，厉行责付保释、严禁滥押犯人，严格审级、厉行判决批答制度，规定月报，建立复审制度等。司法工作的完善程度直接关系到保障人权工作的成效。山东抗日根据地司法工作的逐步规范，司法工作从自发走向自觉，使得人民群众可以更有效、更便捷地通过司法来维护自身的人权、财权等权利和利益，提升人权的司法保障成效。山东抗日根据地一般还建立起公安组织机构，战工会设公安处，以下设公安局，区设公安特派员。山东抗日根据地在进行锄奸工作时严格强调锄奸纪律，最大限度地避免冤假错案的发生，在残酷复杂的对敌斗争中保障人权。公安工作的开展，有效地打击了敌特奸细，维持了社会秩序，对巩固、发展抗日根据地起到了重要的作用。

五、《人权保障条例》的启示与经验

《人权保障条例》作为中国历史上第一个专门保障人权的条例，其制定、内容、执行与成效都体现了中国共产党保障人权的伟大实践，蕴含着宝贵的启示与经验。回顾这段历史对今天的人权工作乃至其他一些工作的开展均有重要的意义。其启示与经验有以下四点。

第一，植根于中共中央的政策方针，着眼于本地实际，善于听取人民群众批评和意见，及时解决问题、改正错误，并知人善任以促进法制工作的顺利进行。中共山东分局领导下的山东抗日根据地将中共中央保障人权的政策方针与本地实际需要相结合，有效回应人民群众的批评和意见，在反思锄奸工作中所发生的问题、错误的同时，防范类似情况的再次出现，并且选择合适的人选李竹如来负责条例的制定以保证其内容的科学性、合理性。《人权保障条例》的顺利制定，为山东抗日根据地人权工作的开展提供了根本的规范保障与重要依据。

第二，要确保规范内容的科学性、合理性，就要使规范立足实际；规范的制定和完善不会一蹴而就、一劳永逸，还要根据情况适时补充调整。《人权保障条例》的内容特色不仅契合当时山东抗日根据地的实际情况，有利于根据地的生存发展，还具有科学性和合理性，注重约束公务人员，在保障人权的同时追求司法效率，实现两者平衡。山东抗日根据地地方政权随后制定的人权保障条例执行规则对《人权保障条例》所忽视的问题进行了补充，完善了一些具体的制度，与《人权保障条例》一起为山东抗日根据地的人权保障工作提供了动力。而且，人权保障条例执行规则与《人权保障条例》的关系还证明了山东抗日根据地的各级政权在推动保障人权的工作中实现了良性互动。

第三，要促使行政机关、权力机关全力推动人权的保护，形成全方位的保障人权的格局，就要将保障人权工作与法制建设相结合，推动保障人权工作的系统化、体系化、制度化发展。《人权保障条例》颁布执行后，山东抗日根据地的行政机关、权力机关高度重视人权的保护，一以贯之地将保障人权工作纳入常规性工作，为保障人权付出了不懈的努力。山东抗日根据地还颁发了一系列的规范性文件，推动根据地法制建设的发展，将保护人权的精神细化落实执行，以法制建设推动人权工作的进步。

第四，坚持中国共产党的领导，坚持全方位维护和保障人权的原则。中国共产党立足于山东抗日根据地的实际情况，将人权保障工作与抗日根据地人民的生存发展有效结合，并且取得了不错的效果。在中共山东分局领导下，山东抗日根据地各级政权坚持全方位维护和保障人权的原则，切实保障人民的民主权利、生存权利、文化权利等各项基本权利，在保障女性群体和少数民族人权方面也取得了卓著的成绩。山东抗日根据地在保障人权方面所作出的努力和取得的成绩，不仅得到了人民群众的认可，还极大程度上团结了抗战群众，动员了抗战力量，为根据地生存、发展、壮大作出了应有的贡献。

需要指出的是，《人权保障条例》不可避免地存在一些历史局限性。第一，就《人权保障条例》的内容而言，存在一定的时代局限性。条文中突出了“抗战”的时代特点，规定了人民所享有的权利，但在人民应履行的义务方面仅就规定了“不违害抗战范围内”这一项要求。第二，就人权保障条例执行规则而言，目前仅见到胶东抗日根据地与清河抗日根据地颁布了该规范性文件，山东抗日根据地的其他地区却并未发现相应规则，这在一定程度上是一种遗憾。第三，就《人权保障条例》的后续发展而言，解放战争时期中国共产党领导的山东省政府还需将该条例更好地完善发展。第四，就《人权保障条例》的成效而言，在某些特殊情况下，其成效尚存疑问。

总之，《人权保障条例》是中国共产党以专门的条例去推动人权保障工作的一次伟大尝试。在烽火抗战的时代背景下，该条例有诸多值得肯定之处。梳理《人权保障条例》及山东抗日根据地的人权保障工作的历史，一方面可以更加清晰地展现中国共产党在带领中国人民争取民族独立、实现国家富强的过程中为保障人权所作出的努力，另一方面也表明要在中国共产党的领导下，立足本国实际，坚持具体问题具体分析，探索出一条有中国特色的人权发展道路，推动我国人权事业长远发展。

【来源：《人权研究》2024年6月第2期，总第17期（为方便阅读，本文已隐去注释）】

（作者：周邦彦，山东师范大学历史文化学院2021级硕士研究生。刘本森，山东师范大学历史文化学院教授。）