论全纳教育赋能残疾人教育救助的法治路径

王素芬 杨晓婷

内容提要：全纳教育是国际残疾人教育发展的主流，主张承认并保障残疾人在主流学校接受包容性教育的权利。从全纳教育的视角透视残疾人教育救助制度，是对传统残疾人教育救助方式的理论革新，对于残疾人融入社会、扭转弱势地位和维护教育公平有着重要作用。目前，我国残疾人全纳教育救助法律体系并不健全，面临理念“限能性”障碍、主体“单一性”障碍、体系“挤出性”障碍和监管“缺位性”障碍，亟待从法治理念转型出发，明确多元责任主体法律定位，实现教育法与教育救助立法互构，建立残疾人全纳教育救助监督制度，更好地完善我国残疾人教育救助法律制度，确保残疾人通过共享社会发展成果圆满实现受教育权，最终助力共同富裕的实现。

关键词：全纳教育　残疾人受教育权　教育救助　多元责任主体

2022年10月，党的二十大报告强调“要完善残疾人社会保障制度，全面发展残疾人事业”。残疾人作为生理和心理的双重弱势群体，受教育水平低下和经济困顿造成了贫困的代际传递，“教育救助不仅是阻断弱势群体贫困代际传递的有力手段，而且也是提升弱势群体获得感的重要途径”。残疾人教育救助作为社会救助的一大分支，是通过国家和社会提供物质或服务帮助赋予残疾人平等接受教育的机会和能力，使其增长知识和技能，改善自身条件的长效化机制。随着党的二十大报告中“中国式现代化”的提出，“实现不让一个孩子因为家庭经济困难而失学，只是完成了一个低层次的目标。更高层次的目标应该是追求教育质量，以人为主体，激活人力资本，让每一个孩子的潜力在教育中都能充分发挥出来”。可见，当前以物质帮助为主的残疾人教育救助模式已经无法满足其受教育需求，“面临着可行能力被剥夺的风险”，残疾人教育救助应注重可持续、整体性和动态化，因应我国残疾人发展的需要，强调受助者的主体性，帮助其更好地融入主流环境并发挥“增能型”教育救助的优势。为此，必须消除有可能阻碍国家愿景目标的所有障碍，引介全纳教育救助理念，使残疾人能够通过教育救助在更加包容的普通学校实现圆满的受教育权。

我国当前残疾人教育救助的最大障碍是缺乏系统的全纳教育救助法律体系，仅仅在2017年1月修订的《残疾人教育条例》(以下简称《条例》)中引入了“随班就读”模式，但残疾人在随班就读中并未获得尊重和接纳并实现其个性化发展的目标，经常流于形式，体现为“随班就座”，无法真正开发残疾人的潜能，缺乏与全纳教育的和谐共生。2020年《社会救助法(草案征求意见稿)》(以下简称《草案》)第32条有关教育救助的规定也没有基于全纳教育的理念给予残疾人相应的服务救助，残疾人的受教育权尚未真正实现。2023年8月教育部、发改委、财政部联合印发的《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》中指出要开展残疾学生关爱行动，“推进普惠融合发展，推动特殊教育与普通教育、职业教育等相结合，加强融合教育资源建设”，解决特殊教育资源不足和适应性不强的问题。2023年8月《学前教育法》提请十四届全国人大常委会第五次会议初次审议，也在学前教育阶段提出“幼儿园应当接收能够适应其生活的残疾儿童入园”。2023年9月新华社发布了十四届全国人大常委会立法规划，社会救助法作为第一类条件比较成熟的项目予以提出，而教育救助作为发展型社会政策视角下重要的专项救助制度，更应在此关键节点作出相应的制度创新。全纳教育注重残疾人在普通学校接受教育的质量，如此来说，推动残疾人全纳教育救助法律体系的系统性和创新性是新时期残疾人教育救助面临的紧迫问题。应全面梳理全纳教育视阈下残疾人教育救助的逻辑诉求，以此为出发点，引介残疾人全纳教育救助理念，明晰各责任主体法律定位和责任划分，破除双轨制教育救助体系本土生成的障碍，加强全纳教育救助监督，增强全纳教育救助服务可及性。本文尝试对上述内容进行深入分析，通过教育救助中的增能性特别支援实现从排斥残疾人进入普通学校到包容残疾人的范式转变，以期裨益于我国残疾人全纳教育救助理论的研究，藉此保障残疾人受教育权利实质平等和机会公平，使残疾人受到尊重并成长为积极的公民。

一、全纳教育理念与残疾人教育救助的耦合

(一) 全纳教育救助的厘定及理论逻辑

全纳教育的前身源于欧洲20世纪60年代的“正常化”(normalization)教育理念，这一理念主张让残疾人回归正常化的生活，对残疾人进行教育应“采用尽可能符合正常化的方式，建立或维持尽可能符合正常文化的个人行为和特征”。“正常化”教育理念促使了“回归主流运动”(mainstreaming movement)的产生，该运动主张残疾人的教育救助应在非特殊环境提供最少障碍性的教育，帮助残疾人更好地在普通学校学习，为残疾人融入社会奠定基础。随后，联合国在1994年发表了《萨拉曼卡宣言》，首次提出“全纳教育”(inclusive education)理念，宣布每个儿童都有受教育的权利，并特别呼吁各国政府采取教育救助行动，促进残疾人在“正规学校”的入学和住宿。联合国大会还于2006年12月13日通过了该领域第一部具有约束力的国际法《残疾人权利公约》(以下简称《公约》)，强调对传统教育救助方式的重塑，指出缔约国有义务确保残疾人平等获得包容性、免费和优质的普通教育，为具有不同需求的残疾人提供合理便利和充分有效的个性化救助服务。上述规定表明国际社会越来越致力于在残疾人教育救助领域建立社会权利模式，同时，我国于2007年签署联合国《公约》，作为《公约》缔约国，国际社会针对残疾人教育救助范式的转变日益影响着我国残疾人教育救助法律制度的未来发展，对我国残疾人教育救助的目标、方式提出了新的要求和目标导向，这足以满足本文洞察讨论主题的目的，即全纳教育理念与我国残疾人教育救助制度目标之间是内在耦合并相互促进的。

在理论层面，全纳教育视角将残疾人“能否受教育”的矛盾问题转变为“在哪受教育、受什么教育、怎么受教育的问题”，蕴含着实质正义的价值理念，主张从人权维度去理解残疾概念，与任何残疾状况相关的“问题”应被视为固有的外部因素，如社会的陈规定型观念、偏见和无知对残疾人的看法，而不是来自残疾人自身。概括来讲，全纳教育理念的内涵包括四点：一是残疾人享有平等受教育权利；二是对残疾人个性尊严权的尊重；三是残疾人教育起点、过程、结果的立体化均等；四是强调普校对残疾人的接纳包容，反对歧视和排斥。这种从社会权利角度处理残疾问题的主张本身意味着将残疾人视为权利持有者即权利主体，与该权利相对应，国家有一项重要职责，即“解决社会造成的障碍，以确保充分尊重所有人的尊严和平等权利”。因此，全纳教育理念的实现离不开以国家义务为中心的残疾人教育救助法律制度的保障，应将全纳教育理念置于残疾人教育救助法治化的核心，努力实现全纳教育视角下的包容性教育救助和服务，促进残疾人与正常学生的融合，使得残疾人能够在教育救助中建立和追求自我价值，获取更多接触社会的机会，缓解其在接受教育救助的同时被隔离化的趋势。

结合上述分析，本文概括性地提出“全纳教育救助”这一具有时代性和创新性的概念。“全纳教育救助”又称“包容性教育救助”，以人权为导向，旨在通过教育救助将残疾人“纳入教育主流并延伸到社会”，反对针对残疾人的隔离式教育救助，认为对残疾人采取送教上门、对特殊教育学校进行专门资助等教育救助方式会进一步加剧对残疾人的社会排斥，造成残疾人参与社会的障碍。“全纳教育救助”不仅意味着残疾人有权非歧视性进入普通学校，还意味着教育救助法律制度必须在救助方式上关注残疾人的多样化需求，为残疾人提供个性化的教育服务，对环境、资源平台和课程进行重大调整，最大限度地通过教育融合达致残疾人的社会融合。

此外，需要说明的一点是，虽然大多数教育领域的学者互换使用“融合教育”和“全纳教育”这两个术语，但二者之间存在本质区别，这种区分不是学究式的，而是有实际意义的。融合教育理论认为，“以因残疾而产生的差异为由将学生分开，不仅对残疾人有害，而且对教育机构中的其他参与者也有害”，主张“将轻度、中度和重度残疾人全日制安排在普通教室中”，可见，融合的重点是确保残疾人与普通学生在相同的物理空间接受教育，它关注的仅仅是进入和安置的权利，虽然残疾人偶尔会得到一些额外的救助，但并未在很大程度上修改和调整课程以适应他们的特殊需求。民主的历史是包容性不断增强的历史，包容不应被简单地实践为将残疾人纳入常规系统以实现融合，还应与社会权利模式相一致，注重满足残疾人的需求，有效实现残疾人受教育权平等。因此，全纳教育救助理念侧重于提供教育环境和个性化支持，保障残疾人参与的质量，要求减少受教育过程中的偏见，发展通用的学习环境和多元的救助结构，改造和调整学校环境、课程和教学方法，加强资源的审慎监管，通过教育救助减少或者排除阻碍残疾人获得教育的障碍，确保残疾人以最佳方式参与主流教育并从中受益。

(二) 全纳教育视阈下残疾人教育救助的逻辑诉求

在残疾人教育救助中从法律执行和实践的视角探索以全纳教育为旨归的残疾人教育救助的逻辑诉求是政府、社会和学校落实残疾人全纳教育救助的根本前提和逻辑基础。当前，我国已经形成“以普通学校随班就读和附设特教班为主体，以特殊教育学校为骨干，以送教上门及家庭教育为补充”的残疾人教育格局。可以看出，我国推进残疾人全纳教育救助的教育政策和制度等先决条件已经具备。然而，尽管全纳教育在现代教育中获得了不可估量的普及，这些政策也强调了我国全纳教育救助的必要性，但这些政策的理论几乎没有付诸实践，目前为残疾人提供的全纳教育救助服务非常少，且大多是临时性的，未能形成制度化的法律建设。可见，我国在满足残疾人教育需求和应对残疾人全纳教育救助面临的挑战方面做得还不够，需要明确其逻辑诉求并建立一个全面的教育救助法律体系，以促进全纳教育救助的成功实施。

“赋能”特指“赋权增能”，需要根据残疾人的自身需求进行教育救助相关法律制度设计。残疾人教育救助的最佳路径是让残疾人能够在普通学校提升自身能力和素质，这就需要通过全纳教育理念提升残疾人教育救助福利。残疾人并非不愿在主流教育环境中接受教育，相反，他们往往很渴望走出特殊学校并融入普通学校中。全纳教育救助否认残疾人融入社会的障碍是由自身疾病所致，而是相信全纳教育救助方式能激发残疾人潜力，在全纳教育理念的引介下，可超出物质救助的范围扩张残疾人教育救助权。赋能的目的包括主观和客观两方面，一是为了让残疾人客观上享受到和普通学生实质同等的受教育权，通过多主体责任的履行、无障碍环境的落实和“一般+例外”教育体制的优化来改善和提高残疾人自身融入社会的能力，使其依靠自身获得发展；二是通过重建弱势残疾人群体接受教育的平衡机制，赋予残疾人全纳教育救助的权利，从主观上给予残疾人自信感，激发残疾人的内在潜能。因此，沿着实践逻辑探寻残疾人全纳教育救助的逻辑诉求必须坚持以下原则：(1)全纳教育视阈下残疾人教育救助法律制度的目的性，即让残疾人融入社会并获得可持续发展的能力，摆脱福利依赖。(2)全纳教育视阈下残疾人教育救助法律制度的公平性，即每个人的受教育权是平等的，残疾人应该获得均等的受教育内容、教育体系、教育方式和教育环境，其进入普通学校的资格应当予以保护。

基于上述原则，全纳教育对残疾人教育救助的逻辑诉求主要有以下几个方面：(1)残疾人教育救助的法治化应围绕全纳教育的理念维度展开，在残疾人全纳教育救助的立法完善中明确体现全纳教育救助的法治理念，使残疾人全纳教育救助有法可依。通过“平等、参与、共享”使“边缘群体可以在充分结合自身条件的基础上参与到社会整体的建设中，与他人共享社会发展的成果”。(2)清晰定位残疾人全纳教育救助的多元法律主体责任。全纳教育救助法律制度要求采用多元法律责任主体来实施包容性教育救助，既包括政府，也包括社会、学校、家庭和社区，多元主体的广泛参与可以使教育救助社会化和大众化，而明晰上述多元主体在残疾人全纳教育救助中的法律定位和责任划分是全纳教育成为现实的重要一环。(3)只有实现残疾人教育法与教育救助的互构，才能更好地保障残疾人受教育机会均等、受教育质量均等并建立同等尊重。(4)科学合理的残疾人全纳教育救助监督制度是保证残疾人全纳教育救助在生成和运作上自成一体的前提，通过系统化监督体系的顶层设计进一步填补残疾人全纳教育救助的制度空白，通过协同化监管实现各个监督制度之间的良性互动，提高残疾人全纳教育救助的实效性。

二、我国残疾人全纳教育救助的法治困境

考虑到国际社会与残疾人教育救助有关权利的发展趋势，我国法律体系对残疾人教育救助面临的需求和挑战也应当尽快作出回应。尽管我国在《宪法》的指导下，基本形成《教育法》《义务教育法》《残疾人保障法》《条例》《教师法》《职业教育法》《特殊教育学校暂行规程》等保障残疾人受教育权的法律法规，但可操作性不强。同时，残疾人教育救助在全纳教育的全新视角下，又凸显出很多障碍：有研究范式和立法理念的障碍，有责任主体法律定位不明的障碍，有来自双轨制教育体系本土生成的障碍，有监督制度缺位的障碍，阻碍了残疾人融入普通学校，最终妨碍残疾人受教育权的顺利实现。

(一) 理念“限能性”障碍

残疾人由于“社会的各种态度和各种显性的、隐性的环境障碍相互作用”，不能与其他人在平等的基础上充分有效地参与社会。为此，《公约》及我国相关法律法规均强调对残疾人个人尊严和平等受教育权的尊重，反对歧视和偏见。我国《残疾人保障法》第21至29条保障残疾人受教育的权利，要求国家根据残疾人的生理和心理特征向他们提供教育救助。然而，普通教育机构只向那些能够接受普通教育的残疾人提供教育，大量注册入学的残疾人的教育需求无法获得满足，被迫在隔离的特殊教育学校接受教育。《条例》总则部分的规定虽然在教育法规层面上已体现出全纳教育理念，开始关注残疾人自身的受教育权益，注重残疾人的全面发展，体现了我国残疾人教育立法从隔离走向融合的重大调整和转向，是对残疾人教育体制的重构，但我国目前探索出的“随班就读”这一形式还不是实质意义上的全纳教育，仅仅处于全纳教育的初级阶段。尽管“随班就读”提高和保证了残疾人的义务教育入学率，解决了残疾人入学难的苛症，一定程度上有助于残疾人的身心发展和社会融合，但残疾人“随班就读”模式下教育质量堪忧，凸显出诸多局限性，如学校将其视为保证教育公平的一种手段，但在教学中根本无暇顾及，疏于制定残疾学生教育特别计划，对残疾学生关照不足。同时，“不应仅限于经济性或物质性的给付，还应包括服务给付乃至精神性援助或关怀”，现有法律还不足以确保学校接纳每一个残疾人。虽然《草案》提供了残疾人教育救助的基本内容，但并未要求国家提供全纳教育视角下的救助，针对残疾人的教育救助还停留在物质救助层面，往往一刀切地给予金钱资助，“存在忽视或者混淆精神贫困问题，将精神援助和心理健康教育混为一谈”。且“预先对教育救助对象的自身素质、生活状况、心理状态、情感模式、人际交往以及社会参与状况等进行问题描述，认为他们已存在弱势现实”，并由这一弱势出发实施教育救助措施，“忽视在救助过程中对被救助者的人文关怀”，难以满足教育救助对象的可持续发展需求。在救助的同时无法激发残疾人的内在潜能，更无法使残疾人更好地融入社会，救助理念没有上升到主体权利平等和实质正义的增能价值层面。可见，全纳教育理念的社会化还未形成。

此外，全纳教育救助的反对者认为，教育的社会化部分优先不利于学术教育，许多全纳教育救助制度是装饰性的，没有切实的好处，剥夺了为适应残疾人的特殊需要而适当调整的特殊环境，主流环境仅仅是基于残疾人坐在普通班级里，并假装正常化，而没有考虑残疾人是否参与学习。进一步的争论是，主流生活的特点是恐惧、沮丧、嘲笑和孤立，全纳可能导致残疾人受到普通学生的伤害或戏弄，威胁其自尊心和自控力。此外，全纳班甚至对普通学生的学习进度有破坏性影响。普通学校教育工作者、普通学生以及家长也存在对残疾人进入普通学校的排斥态度，这种社会排斥导致全纳教育救助本身处于教育救助的“短板”，无法被全社会接受。不难看出，这些已确定的问题与缺乏全纳教育救助理念有关，亟待国家和社会给予无障碍环境、相关的教学材料和设备、辅助专业人员等救助。

尽管有上述批评，通过全纳教育救助将残疾人教育主流化仍具有象征和实际意义：其象征意义是所有公民生来具有平等的尊严，不得不合理地区别对待，否则将与《公约》中的全纳教育救助理念背道而驰。在实践方面，全纳强调并保证残疾人和非残疾人之间的平等教育权利和机会。残疾人全纳教育救助给予的不仅仅是受教育的资格，而且是一种赋权，一种圆满实现受教育权的权利，一种实现其他权利，如生存权、知情权、就业权的决定性权利。随着教育救助均衡化的普及，“因贫失学”的情况会日渐消弭，更为重要的问题是如何在实现共同富裕和中国式现代化的大目标下，更好地通过全纳教育救助保障残疾人的教育救助权，“通过提供一种具有文化适宜性的教育援助活动以弥补其再社会化的不足”。

(二) 主体“单一性”障碍

近年来，协同救助理论越来越受到推崇，其是在肯定责任政府理论基础上的一种关于主体关系的扩充理论，这种协同关系具有开放性、透明性、包容性和责任性，参与的主体也是积极的、自愿的，并不具备强制性。随着社会多元化发展，残疾人可能会因缺乏资金、僵化的课程、难以适应的建筑物、未经培训的教师和许多其他因素而无法进入普通学校，多方面的准入障碍表明残疾人全纳教育救助已经不单单依靠政府一方的力量。“义务主体理应得到相应扩充”，社会、学校、家庭和社区等都是残疾人全纳教育救助法律体系中不可或缺的力量，且需要在一定范围内，切实履行对残疾人的全纳教育救助责任，从而更好地保障每一位残疾人的全纳教育救助权。同时，在多元主体救助责任履行中，进行合理公正的责任划分具有重要意义，否则将难以实现残疾人全纳教育救助的可持续发展。目前，在教育救助多主体责任的法律定位上，国家是教育救助首要的义务主体，提供教育救助是国家应尽的义务在学界已达成共识，但学校、社会组织、家庭和社区在救助主体的法律定位中处于何种位置，负有何种救助责任则并不清晰。

在我国目前的残疾人教育救助实践中，造成主体“单一性”障碍的原因有以下几方面：一是立法保障不足。尽管有关残疾人全纳教育救助权的讨论在国际上受到极大关注，但我国仅在教育法规和相关政策性文件中体现了一定的融合教育趋势，缺乏保障残疾人全纳教育救助权利的立法，削弱了残疾人利用其潜力实现未来发展的能力。同时，仅仅提出一系列政策来处理残疾人教育救助权利，容易造成一种承诺保护残疾人权利的虚假印象，因为政策本质上不具有法律约束力，合法化被认为是赋予政策目标以实质内容的一种方式。因此，国家必须履行相应的义务，出台全纳教育救助法律，明确多元主体法律定位和职责划分，促使全纳教育救助成为可实现的优先事项，而不是政策的繁荣。二是全纳教育救助因缺乏训练有素的教师队伍而受阻。教师培训和资格认定法律制度不健全是当前教师培训难以落实及全纳教育救助收效甚微、缺乏救助可持续性和公平性的主要原因。仅仅承认残疾人受教育的权利并不能确保残疾人接受教育，普校教育工作者是否有特殊教育经验是影响全纳教育救助的关键。普通学校和特殊学校最大的区别就是普通学校缺少特教老师，较多主流学校的老师对“全纳教育”不甚了解，虽然多数教师认为残疾人有必要在主流环境中接受教育，但仍有少数教师主张隔离式的特殊教育，担心残疾人会影响健全儿童的学习。可见，特殊教育师资配置普遍存在数量结构不合理、质量结构不平衡、区域结构不协调等障碍，将破坏残疾人纳入正规学校课堂的努力。三是普通学校未达到为残疾人提供合理便利的标准。如果平等受教育权利有任何意义，那就是必须根据残疾情况为残疾人的有效学习创造有利环境，否则构成对平等受教育权的侵犯。全纳教育注重的是相关学校的包容性程度，倡导校园设施以及课堂教学和活动参与的无障碍环境建设，为有特殊需求的残疾人提供一种可供选择的模式，以适应残疾人的需求，最大限度地促进他们的学业和社会发展。但很多主流学校缺乏适于残疾人教育需求的资源教室，即使存在，功能也十分有限，相关教材、教学用具、图书馆资料、器材等都无法达到无障碍环境建设的标准，例如不能及时提供聋哑学生专用助听器、失聪儿童学习手语的手册及盲人学生无障碍专用通道。此外，在教学方法上也较少考虑残疾人的特殊需求，缺乏具有针对性的个别化教育计划，服务救助还需增强。

残疾人全纳教育救助法律制度的完善是一个体系化的整体性努力，因此，对于这一制度体系中具有核心作用的关键主体要素之把握，亦不应是孤立与割裂的。不同主体要素间的相互影响和作用，共同决定着残疾人教育救助法律制度的发展与完善方向。推进救助进程不能仅仅依靠政府这一单一主体要素，其他多元主体的力量也须充分发挥。政府在履行残疾人全纳教育救助义务的同时，也应引入“利益”要素，通过利益衡平与激励增进社会组织、学校、家庭和社区的主体意识和积极性，共同助力残疾人全纳教育救助法律制度的实行。

(三) 体系“挤出性”障碍

我国目前仍处于普通学校和特殊教育学校平行独立发展的双轨制教育体系，将残疾人和普通学生安置在不同的教育环境中，教育法与教育救助相关法律脱钩，尚难适应我国全纳教育救助法治转型的需要。据统计，2020年我国残疾儿童义务教育入学率已经达到95%以上，但全纳教育普及率不高，大约60%的残疾人在特殊教育学校就读。相比，国外多数国家已经形成了以普通学校为基础的单轨制全纳教育体制，并根据学生的残疾程度进行普通班、普通班学习和辅助的教学服务、普通学校特教班、特殊学校、寄宿学校的上下流动。如美国普通学校中包括了13种类型的残疾人，残疾人在普通班级、资源教室、普通学校特教班等融合教育机构中接受教育的比例总计达到了94.8%。可见，双轨制的教育体系对残疾人全纳教育救助造成了“挤出性”障碍，是制约全纳教育救助的根本因素，其现实局限体现为以下几个方面：

第一，特殊教育学校的教学理念、目标、方法、内容以及师资质量等都呈现出与普通学校和社会脱节的现象。不可否认，特殊教育学校在残疾人教育发展过程中发挥了一定的历史性作用，通过专业的教师实现残疾人的受教育权，“开辟了使残疾人受到适合其特点教育的途径，培养出了对社会做出有益贡献的残疾人，使他们成为社会上的平等成员”。但将残疾人接受教育的范围和半径限制在特殊教育学校内，造成了分化式的隔离教育，将残疾人从其文化和社会中连根拔起，产生了“残疾与主流”二元制的社会分流，不利于全纳教育救助针对残疾人价值定位的生成，更不利于残疾人的成长和发展。

第二，导致全纳教育救助在实践过程中权责不明和对象不清。残疾人教育救助究竟属于“特殊教育领域”还是“普通教育和社会公共事业领域”？这个问题导致全纳教育救助“难以实现”，这种“难以实现”的最根本原因是“谁应该对残疾人负有教育的责任”？在权责不明的状况下无法真正实现“权利和义务”状态下的残疾人全纳教育救助。此外，还导致了全纳对象的模糊不清。全纳教育究竟面对的是残疾人还是所有学生？在双轨制的逻辑框架下，全纳教育面对的只是狭窄的残疾人群体。倘若只是残疾人需要接受全纳教育，那么把融合和接纳残疾人归为普通群体的“责任和义务”的产生基础是什么？倘若我们仅仅用“社会的美德”和“传承的道德”来予以解释，显然苍白无力！

第三，双轨制教育体制导致了“普校和特校”教育救助资源的分配不公平。政府往往更多地将救助资金投入在特殊教育学校来救助残疾人，较少救助基于全纳教育理念在主流环境中接受教育的残疾人。救助资金投入上的巨大差异削弱了旨在提供全纳教育救助的努力，因为它通过鼓励残疾人的平行教育系统，延续和巩固了社会排斥，导致全纳教育理念施行的障碍，全纳教育救助效果和质量堪忧。

第四，双轨制教育体制要求分类确定残疾人属于“普校”还是“特校”，这种做法强调或侧重于他们的缺陷，而不是环境限制，例如缺乏实际出入便利、足够的设备和特殊教育的可获得性。因此，全纳教育救助需要转变双轨制的教育体系，不应该有两个平行的教育系统：一个为残疾人，一个为非残疾人，而是必须在主流教育机构中为残疾人提供教育救助，从体制上杜绝隐形的社会分层。换句话说，未提供残疾人需要的救助而将残疾人排除在主流教育之外剥夺了他们的权利，未来还应进行必要的调整和修改以适应残疾人更广泛的能力，保障残疾人融入主流教育和社会生活的权利。

(四) 监管“缺位性”障碍

全纳教育赋能残疾人教育救助的法治化离不开监督制度的运行，与全纳教育救助相关的残疾人信息登记与救助资格认定、残疾人教育安置与教育培养、全纳教育救助资源的合理利用和全纳教育救助评估等事关残疾人合法教育权益保障的多方面责任落实都离不开系统监督制度的保障和落实。但由于残疾人全纳教育救助制度尚处于探索完善阶段，当前《条例》中并未涉及有关残疾人全纳教育救助监督的问题，只提到了政府对实施义务教育的工作进行监督的建议。有关全纳教育救助的监督制度这一核心问题还停留在理论上的讨论，在监督的关键环节仍存在不足，缺乏可操作性。因此，如何通过完善全纳教育救助监督制度来平衡给予政府、学校的自由度和既定标准也是未来残疾人全纳教育救助法治化发展面临的重要挑战。

一是未实现权力与监督的分离。全纳教育救助的主导权力属于政府，政府相关部门是否正确用权、谨慎履责，对于全纳教育救助的实现至关重要。但是《条例》并未严实权力制约机制，并将监督这一关键性权利赋予同时享有治权的政府。《条例》第12条明确规定：“县级以上人民政府对实施义务教育的工作进行监督、指导、检查，应当包括对残疾儿童、少年实施义务教育工作的监督、指导、检查。”监督的目的本就是出于监督公权力合法运行与否，但全纳教育救助治权与监督权利的主体尚未分离，很难真正发挥监督的实效，容易产生行政负责人一言堂和行政懒政现象。因此，亟待做出制度创新，建立独立且权威的残疾人全纳教育救助维权和诉求表达机制，更好地发挥残疾人全纳教育救助监督实效。

二是监督评估制度缺失。科学高效的全纳教育救助评估制度是开展全纳教育救助工作的重要基础。当前残疾人全纳教育救助评估网络十分薄弱，评估主体范围狭窄，评估方式效率过低。评估制度漏洞的存在导致残疾人全纳教育救助监督制度的乏力，对全纳教育救助过程中的堵点问题发现不足，不利于全纳教育救助责任的落实和教育资源的合理利用，无法满足科学监督的要求。

三是全纳教育救助责任追究制度存在不足。全纳教育救助领域涉及多个责任主体，职能划分复杂，影响全纳教育救助监督作用发挥的主要问题是监督主体和监督职能分散，跨部门监督机制不健全，且监督过程中存在信息不对称问题，导致全纳教育救助监督制度的可操作性和时效性不足，责任缺位问题频发却得不到有力追究。因此，全纳教育救助多元责任主体的责任追究制度如何进一步完善，仍然是亟须回应的现实问题。

三、全纳视角下消解残疾人教育救助法治困境的出路

全纳教育视角为未来残疾人教育救助法律制度建构开拓了新的发展方向，是教育公平和社会文明的体现。但残疾人全纳教育救助设想和现实之间存在一定的差距，需要严密的法律制度设计确保其落实。针对上述残疾人全纳教育救助中存在的法治困境，有必要提出全纳教育视阈下残疾人教育救助的进路选择，进一步研究全纳教育救助的立法理念和教育体制保障问题，厘清各全纳教育救助法律主体之间的权利义务关系，构建残疾人全纳教育救助监督体系，实现物质帮助向内源型服务救助的转变，提升残疾人教育救助福利，促进残疾人受教育权的充分实现。

(一) 引介残疾人全纳教育救助法治理念

当前关于残疾人教育救助的观念发生了实质意义的转变，从残疾的生物医学模式向残疾的社会权利模式过渡。“医学”模式认为残疾人的缺陷是固有的，自然地将其排除在参与主流文化外。如《世界人权宣言》将残疾与失业、疾病、老年和丧偶等个人无法控制的情况混为一谈，尽管其中规定了受教育的权利，却没有明确各国应采取哪些措施来确保这些权利。我国1982年《宪法》规定所有公民有受教育的权利。但《宪法》第45条重复了《世界人权宣言》中以医学模式为基础的语言，并申明国家应为残疾人提供物质帮助，安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的教育。此外，《残疾人保障法》第2条还将残疾人归类为“异常” ，同样从医学模式而非社会权利模式界定残疾，该定义对后续条款的解释都有负面影响。而“社会权利”模式实现了从排斥到包容的范式转变，包括两个要素：一是承认残疾人固有的基本人权，包括人格尊严权和受教育权，并在可行的范围内让残疾人在普通教育系统中接受与非残疾人平等的教育。要求国家尽可能向残疾人及其家庭提供援助，这种援助应“以有利于实现尽可能充分的社会融合和个人发展的方式，确保残疾人能够有效获得和接受教育”，承认和尊重能力差异，消解残疾人享受全纳教育权利的障碍，其宗旨是承认残疾人有权接受能充分发挥其潜力的教育救助方式，更加注重残疾人的权利和能力。二是强调了残疾在很大程度上是社会即外界障碍造成的，并要求国家和社会承担对残疾人进行全纳教育救助的责任，通过合理的制度设计，重塑当前的教育救助方式，转变目前残疾人教育救助主要局限于减轻教育负担的单一物质救助功能，积极促进残疾人自我能力发展、心理健康改善及挖掘他们潜力等综合性功能，从而实现向内源型教育救助转型的功能重塑。内源型教育救助不是对传统物质救助方式的否认，如援助性的补助金、助学贷款、奖学金、勤工助学等，而是强调这些援助最终不能离开全纳教育的法治理念。

社会权利模式处理残疾人教育问题的方法是权利和支持，应从人权角度处理残疾人教育救助，“从曾经的弱者关怀范式转变为发展主义理念”，在包容性环境中为残疾人提供优质教育救助。在操作层面，应通过立法形式在残疾人教育救助领域引入和坚持“全纳教育”的核心理念，改革现有残疾人教育救助法律体系，实现全纳教育与残疾人教育救助法律体系内容的共变，解决全纳教育救助的合法性问题，并使全纳教育救助行为更具公平性、规范性、稳定性、约束性和可持续性。考虑到社会救助法尚未出台，可以先制定一部专门的“教育救助条例”，国务院民政部门也可联合财政、教育等部门制定具体制度对救助对象认定、救助方式、救助标准进行补充。此外，现有的《条例》层级较低，应制定体现全纳教育理念的“残疾人教育法”，以指导后续法规和政策的制定。通过全纳教育救助的法律化：从政策性文件转向规范性法律文件，明确各主体的权利义务关系，确保残疾人能在全纳教育视角下享有教育救助的权利，以符合《公约》将包容性教育视为一项基本人权的观点，接纳更多类型的残疾人进入正规学校学习，实现对残疾人的增能型教育救助并走向法治化的轨道。

(二) 明晰残疾人全纳教育救助多元责任主体法律定位

为了消除残疾人全纳教育救助法律的执行因缺乏资金、师资、无障碍教育环境以及个性化支持而受到的阻碍，残疾人全纳教育救助既需要法治理念的引导，又需要微观的主体责任制度使之具体化。为此，我国应逐步建立起政府、社会、学校、家庭和社区“五位一体”的教育救助主体结构，并合理配置主体间权利义务关系，充分调动各主体的积极性，形成残疾人全纳教育救助主体法律制度体系的良性闭环，更好保障残疾人全纳教育救助的施行和落地。

1. 以政府为主导提供全纳教育救助的法定义务

残疾人享有教育救助权，政府为残疾人提供教育救助是其合法性存在的基础和义不容辞的责任。同时，平等原则要求采取平权行动，以便消除特殊情况下的条件歧视。以全纳教育救助为伴随特征的社会权利模式为政府应对残疾人教育救助的挑战和需求提供了一个适当的框架，残疾人的尊严和主体性被赋予实际意义，但同时也意味着政府必须履行相应的救助义务，提供特别的行政支持，使全纳教育救助得以运作，确保给予残疾人不受歧视的接受普通教育的机会，使残疾人尽可能与普通学校的同龄人融合并获得实际有效的学习。

首先，残疾人全纳教育救助的实质是“如何提供一个没有障碍的软环境和硬环境”，让残疾人更好地参与社会，培养和发挥其可能具有的某种特长。实现这一目标需要健全以政府为主导的多渠道救助资金保障机制，大力发展全纳教育救助服务，政府既可以直接给予服务提供者补贴，也可以与社会组织订立契约，协议由政府资助，由社会组织提供服务。政府可通过市场购买教育服务，提出具体的教育救助服务项目，由社会组织制定具体的实施方案，再由政府选择优胜的具体方案并与方案制定者签订资助协议。

其次，应当建立一个专门负责残疾人教育救助的具体政府机构，并提高教育救助基层人员专业水平和服务水平。一个单独的行政机构通常能够有效地捍卫残疾人的具体利益，确保他们的教育资源，并协调为残疾人提供教育救助的各种组织之间的关系。从残疾人的权利主体地位出发，救助机关有义务联合教育部门以最适当的方式向残疾人提供教育救助服务，如在有声读物、盲文教材、桌椅设备、轮椅等方面提供合理便利，提供交互性强的教学材料、特殊教育仪器、特殊教育图书室等，以实现最大化学术和多元平等的学习氛围。还可在地方建立全纳教育专家委员会，负责指导全纳教育，培训专业教师，引导家长进行家庭教育，调解争议等。

最后，建立残疾人入学、转学的登记制度和一系列争议解决机制和追责机制，完善申请、核准、审批与监督的整个救助工作流程，专门成立具有社会参与性质的教育救助维权中心，对教育救助的实施进行系统监管与评估，对拒收残疾人的普校追究行政责任，对违法行为给予相应的法律制裁，以确保教育救助的法治化监管。

2. 以社会力量为补充的全纳教育救助服务责任

全纳教育救助在其发展过程中，遇到了很多挑战与困难，其中一个重要原因就是缺乏持续而广泛的专业化社会服务救助。基于公共选择理论，民主政府的社会政策往往有一种“中位取向”，很难满足残疾弱势群体的特殊需要。而社会力量的积极参与能有效弥补政府在残疾人全纳教育救助中的不足，为残疾人提供教育资助、心理引导、就业信息、创业培训、岗前训练等各项服务，提高全纳教育救助效率。

首先，针对残疾人进行全纳教育救助是一个人权问题，也是一个经济问题。资金匮乏阻碍了为残疾人提供普及性教育救助的能力，是残疾人遭受社会排斥的关键风险因素。目前财政和家庭支持占据教育救助的绝对主流，社会力量对残疾人的扶持力度还严重不足。因此，应动员社会工作服务机构、政府主导下的行政性事业单位等各级残疾人联合会、民间组织、慈善机构、企业(如银行)、科研院所、NGO和个人等社会力量参与残疾人教育救助，鼓励社会力量设立非政府教育基金，并针对投资教育救助的企业和个人给予税收优惠，为残疾人提供物质帮助。其次，需发挥专业社会工作者在残疾人教育救助服务中的独特优势，为残疾人提供专业的辅助器械、环境、心理服务和教育培训服务，增强残疾人的主体性和权能感，使残疾人有更加积极的自我认知和自我完善意识。比如，残疾人由于长时间的压抑有可能导致其心理发生扭曲，变得孤僻和不爱交流，即使长大后进入社会也很难适应。为了促进残疾人的身心健康成长，在开展残疾人教育救助的过程中，可以聘请专门的心理专家或者是医疗服务人员定期对残疾人的心理状况进行检查，对于出现异常状况的残疾人及时展开治疗，给予残疾人心理健康引导。最后，教育救助的可持续性是教育救助的必然要求，应实现残疾人教育救助与就业救助的有效衔接。由公共就业服务机构、社会工作机构及社会工作者向残疾人免费提供就业岗位信息、职业介绍及职业指导等专业的社会工作服务，提供相关费用减免、贷款贴息等支持，使得残疾人教育救助不止步于“毕业”，而持续至“就业”。

3. 以学校为中心的全纳教育救助的可行性

全纳教育救助面临的越来越大的挑战是学校为学生提供什么、如何提供以及能否满足残疾人的个人需求。但目前学校拥有太多的自由裁量权，也没有足够的基准来评估进展。《残疾人保障法》第23条要求根据残疾类别或残疾个人的需求和能力采用普通或特殊两种教育方法，而不是承认残疾人可获得的一系列选择和服务。如果没有明确的结果目标，学校可能会做出实际上不会增加残疾人受教育机会的救助决定。因此，为了确保全纳教育救助的落实，学校需要进行系统的变革，承认每个孩子都有独特的特点、兴趣、能力和学习需求，各类教育机构，无论是以公立形式开办，还是以私营形式存在，都应以残疾人的教育需求为中心提供个性化救助。

一是健全全纳教育教师培训法律制度。有特殊教育需求的学生是一个极其脆弱的群体，主流学校有特殊教育经验的教师可以有效地减少课堂上对残疾人的偏见，是提升全纳教育救助质量的关键力量。因此，健全教师岗前或在职培训的系统化法律制度是全纳教育救助的必要前提。应以师范院校培养为主，并建立专门的全纳教育教师培训机构，将有针对性的特殊教育专题培训纳入职前和在职培训，并修订现有特教津贴的适用范围，落实全纳教育教师培训的经费保障。进一步加大普校教师对全纳教育理念的认同，提升主流学校现有师资的专业化水平、业务素质和特殊教育施教能力，使其有能力贯彻残疾人全纳教育救助，将残疾人的需求与教学相匹配。

二是建立“双证式”全纳教育教师资格准入制度。为实现依法治教，亟须对全纳教育教师实行法定职业资格认定制度，助力全纳教育走向规范化和法治化。当前美国在全纳教育师资的资格认定领域成效显著，可借鉴其有益经验，修订现行《条例》中要求“普通教师资格+特殊教育专业培训并考核合格”的“单证式”模式，采取“双证式”全纳教育教师资格认定模式。在推行全纳教育救助的进程中，要求全纳学校的教师同时具有普通教育教师资格证与特殊教育教师资格证，并明确专业教师的资格标准，包括残疾学生资格认定、残疾人教育需求评估、必备的特教技能、残疾人教学方法和个别化教育计划的设置等内容。为迎合我国当前全纳教育教师队伍建设不足的现实性问题，可借鉴英国证书激励制度，将特殊教师资格证书的获得与政府对特殊教育人才的职称评聘、绩效工资、特教津贴等倾斜政策相挂钩，从而起到激励作用。

三是加强普通学校无障碍环境标准化建设法律制度。要基于生命历程的视角定位，“在制度上不断消除阻碍公民平等实现受教育权的障碍，构建全生命周期的无障碍教育体系”。在新建或改造校舍的过程中，应秉持通用设计(ULD)的理念，即以最不便利群体为参考标准，使教育系统的任何公共空间设计与实施采取弹性最大与包容性最大的方式进行，如门的开关采取感应式；通过安装坡道来改造一些现有的学校建筑；提供无障碍课程、无障碍教学媒体和技术、替代交流模式和替代学习策略等无障碍学习环境或其他合理便利等。通用设计理念旨在改善主流学校无障碍环境建设滞后与合理便利匮乏的现状，帮助残疾人克服受教育的环境障碍，依据残疾人的多样化需求作出相应的调整，确保残疾人更加有效地使用学校设施参与到普通学校的学习中，使其在全纳教育中获益。

四是制定个性化教学方案，同步建立跟踪反馈机制。赋予学校“弹性”调整教学方法和教学内容的权利，以满足不同残疾人的学习需求。通过互联网大数据和信息云计算等数据先导技术了解残疾人的个人情况、家庭状况、救助需要、教育需求等信息，继而对智力障碍型儿童、心理障碍型儿童、身体残疾型儿童等身心发展及智力水平存在差异的残疾人的教育救助方式进行类型划分，制定个性化救助方案，增强残疾人个性化服务救助的可及性，以确保残疾人的充分参与，更好实现残疾人的全纳教育救助权。

4. 家庭介入残疾人全纳教育救助的合理性

残疾人最初从家庭文化中领悟因病致穷所带来的物质匮乏，加之生理残疾所带来的自卑、孤独、脆弱、偏激倾向等情绪导致残疾人自小就饱受负面心理影响，学习能力上的弱势加上社会交流障碍，造成他们受教育机会减少和贫困的代际传递。因此，残疾人的父母、照料者或监护人应当成为残疾人全纳教育救助实施的重要力量，只有充分发挥家庭救助功能，才能从整体上形成家庭保障与社会救助的互补互促的良性关系。

从合理性上分析，家庭介入残疾人全纳教育救助包括赋予权利和课予义务两方面。在权利赋予方面，应从法律层面上明确残疾人父母、照料者或监护人的权利，赋予其参与安置、获得相关信息和资料、参与特殊教育需要评估、参与个人教学计划的制定和修改以及反对和上诉的权利，并细化参与程序规定，提高其对全纳教育救助的认知度和积极性。同时，如果一味增加政府投入，单单采用一种“输血式”的救助方式，不仅会增加政府负担，而且会造成残疾家庭的福利依赖，这在国外已有深刻的教训。因此，在课予义务方面，残疾人家庭有必要向残疾人提供“特别援助或照顾”，树立正确的家庭教育观，尊重残疾人个体差异，相机而教，以确保其自尊、自立，并以孩子的精神和身体能力为准积极参与社会、文化和教育活动，担当起应有的家庭互助义务和救助责任，独立自强摆脱福利依赖。

此外，残疾人的父母、照料者或监护人又是社会救助的主要救助对象。残疾人的身体特点决定了其在生活中需要家庭成员的陪伴与照顾，导致残疾人的父母、照料者或监护人就业条件并不理想，极易因突发或内生原因陷入贫困，家长忙于奔波维持生计更是造成了对残疾人的忽视，不利于残疾人的成长。所以，家庭具有双重身份，既是教育救助的主要参与者，也是教育救助的主要救助对象，政府和社会需要重点关注这些家庭中的困难人群。

5.社区参与残疾人全纳教育救助的规范性

城镇化进程的加快推动了社区建设，社区是由空间距离较小的人群组成的社会生活共同体，是微观社会的组织形态，中观社会的细胞，也是连接政权机构与居民的纽带。为更好实现全纳教育救助的职能分工，残疾人全纳教育救助的重心还应当由政府逐步向基层下沉，通过基层提供一定的场域机制。从空间上看，村(居)委会的自治是社区教育救助多元的基层组织，社区实现了残疾人的相对集中化；从时间上看，社区教育救助贯穿于残疾儿童、青年、中年、老年的全过程。因此，社区教育救助具有多元性、倡导性、普惠性、自愿性、随机性等特点，有条件成为全纳教育救助的重要手段，亟待将社区这一主体落实于残疾人全纳教育救助责任承担的制度设计中，通过社区这个载体发挥全纳教育救助造血功能，由社区教育组织者和工作者在实践中对残疾人进行救助服务。

如上所述，社区参与全纳教育救助非常必要，但最重要的是能否充分实现社区教育救助的普惠性，并克服其主观性和随机性，让残疾人真正受惠。英国的“社区中心”、美国的“社区学院”、日本的“公共机构”、德国的“邻里之家”和北欧的“民众学校”等都是得到实践证明的社区参与全纳教育救助的成功范式，值得借鉴。但我国社区教育救助与发达国家的不同在于政府在一定程度上起决定性作用，社区仅仅是办事机构，市场机制一直游离于社区教育救助体系外。为实现由“学校—行政型”向“社区—市场型”转变，还需进一步规范社区参与全纳教育救助的产生、实施、领导计划等问题，对残疾人进行有效教育并采用一种教育资源集合体系的范式，开发、利用、整合学校、社区、社会机构的教育资源，发挥救助模式的社区特色，宣传全纳教育理念并借助社区与学校的协作组织残疾人参加旨在促进个体全面发展和社区可持续发展的教育活动，透过全纳教育救助提高残疾人社会参与度，赋能残疾人建立对学习社群的归属感，从而丰富残疾人的情感寄托，使社区成为残疾人社会化的基础空间。

(三) 实现教育法与残疾人全纳教育救助的互构

针对目前双轨制的教育体制，需要明晰全纳教育在教育救助中的定位，普通教育系统接纳和实施全纳教育的法理基础在于全纳教育所覆盖的是公共全体，而不仅仅是残疾人的特权。残疾人广泛参与到普通学校的同时，也能够形成残疾人和普通学生之间的排斥或接纳、冲突或融合，使全纳教育理念成为社会大众的普遍性共识并凝结多元平等的社会价值观。因此，针对前述体系“挤出性”障碍问题，应从教育法层面出发，规定所有残疾人都有权利在普通的正规学校就学，并修订《条例》相关内容，改变现有规定对特殊教育学校重视程度畸重的现状。明确规定在保证残疾人进入普通学校的同时，为残疾人提供相应的教育救助服务，尽可能提高残疾人全纳教育普及率，不至于因其自身残疾而遭遇社会排斥，沦为社会的边缘群体。必须在单一轨道系统即全纳教育系统下将残疾人纳入主流教育系统，它集合了所有在一个系统中的学习者，包括有残疾的和没有残疾的。

具体来讲，教育法可采取“一般+例外”的立法模式，残疾人有权在“全纳教育”视角下“优先采取普通教育方式”为原则，通过特殊学校提供教育是例外。针对残疾人进入普通学校制定一系列救助措施，在残疾人评估认定机制、就近入学制度、随班就读资源支持、教育教学以及教师专业能力方面作出细致规定。从立法层面最大限度地将残疾人融入普通学校进行学习，并为特殊学校教育和普通学校教育营造相互转化的通道，实现特殊教育和主流教育的对口衔接。立法不应该假设一种方法比另一种方法更可取，全纳教育救助并不意味着学生永远不能受益于特殊教育，而是出于特殊学校的学生往往被隔离和边缘化，无法享受主流学校学生所能获得的一系列学术和娱乐机会，而全纳教育理念下的教育救助为大多数残疾人提供了提升自身能力的最佳机会。如果只有特殊学校或机构的教育环境能够满足个别残疾人的需要，则应根据具体情况考虑这一规则的例外情况。否则，将有特殊教育需求的学生引入主流教育机构，不考虑他们的应对能力相当于迫使“个人在主流环境中沉浮”，这可能对他们有害。换句话说，是否将残疾人纳入主流学校，首要考虑的是残疾人的最大利益原则，应通过评估教育环境的适宜性得出结论。但将儿童安置在特殊环境中学习的理念是不正确的，不得将此理解为一项普遍适用的原则，如果主流教育系统为有特殊需求的学生提供了足够的便利，那么残疾人融入主流教育系统是完全合适的。正确的做法是，在普通教育体制内为特殊教育营造制度性的出口，将特殊教育的可取之处作为主流化学校的有益补充，实现两种教育救助制度间的有条件转化，以避免当下因主流教育的配套制度性欠缺而造成残疾人无法融入的问题，从而弱化了全纳教育救助存在的正当性。此外，应赋予和尊重残疾人及家长接受教育救助的自由选择权，由教育救助机关及其工作者根据学生的个人需求确定学生的理想安置。

此外，应实现残疾人教育“线下”到“线上”的衔接，对于当前不能离开看护人的重度残疾人或因行动不便等其他原因无法入校接受教育的残疾人，可以突破时间和空间限制，采取特殊教育学校或残疾人福利机构教育、送教上门、社区融合课堂及网络远程教育平台、网上视频公开课等多样化的适宜性教育救助服务方式，也可通过政府购买的方式使残疾人通过多种新兴科技途径获得教育知识。为此，政府应创造条件，鼓励残疾人网络应用工具和软件的开发与普及，推进残疾人智能设备的发展，构建残疾人自主学习、师生互动、协作交流的网络教育学习平台，弥补实体特殊教育环境设施缺乏的问题。同时，加强对送教上门救助形式的统一规范性资质要求，建立专门的送教上门认证体系，并对教育救助的结果进行评价，为残疾人教育救助的健康发展提供制度性约束。

(四) 建立残疾人全纳教育救助监督制度

建立残疾人全纳教育救助监督制度是保障政府、学校全纳教育救助义务规范性、有效性展开和全纳教育救助资源透明化流动的前提条件。为平等保障每一位残疾人的全纳教育救助权利，应构建起“政府主导——社会参与——决策听证——责任追究”这一全程、全方位的监督体系。

一是设立全纳教育救助专职委员制度。为有效应对残疾人全纳教育救助实施监督机制不健全的问题，从有利于畅通残疾人维权渠道的角度出发，合理借鉴瑞典议会监察专员制度，在我国各级人大常委会设立独立于司法和行政机关的残疾人全纳教育救助专职委员，专司残疾人全纳教育救助权利保障工作。专职委员制度的设立有利于衔接全纳教育救助的咨询投诉制度，由专职委员受理公民的咨询与投诉并展开调查处理，构建起残疾人全纳教育需求回应机制。专职委员对于涉及残疾人全纳教育救助权保障相关的咨询应尽快给予答复，对于涉及社会公众或者家长的全纳教育救助投诉应及时予以处理，对于学校违反规范化办学事项的投诉应及时调查取证，并将结果反馈给投诉人，及时督查政府义务履行失当或学校违规履行的整改进度，并将结果进行公开。

二是建立数字化满意度测评制度。允许社会成员参与评价和监督是扩大社会参与全纳教育救助监督的路径之一，也是实现全纳教育救助公平的重要制度表征。建议推进数字化监督评估平台，兼顾地区间差异，由当地社会成员对教师、学校、政府的满意度进行测评，及时评估和掌握全纳教育救助成效，依法向社会公开，并将结果与师德考核、学校考核和政府的年度教育综合督导结果挂钩，使得增强残疾人的自立能力和社会融入能力成为教师、学校和政府相关部门的共同目标。

三是设立全纳教育救助决策制定和执行的听证会制度。听证不再只是对个案化的行政决定过程加以限制，也开始被视为行政决策的重要环节。政府做出与残疾弱势群体切身利益相关的全纳教育救助决策是“国家运用公共权力协调社会各种利益主体与利益集团的利益”之行为，应组织残疾人家长、相关专家和社会利益相关者参加听证会，听取各方意见，由社会和政府协商对话，通过高效的信息沟通机制消解信息不对称难题，维护不同群体的全纳教育救助话语权，通过一种规范和公开透明的程序设置实现有效和科学的全纳教育救助决策，在提高决策效率的同时增强决策的理性，满足残疾人及其家长的利益需求。

四是明确全纳教育救助责任追究制度的标准化依据。理顺权责只是全纳教育救助法治化的前端条件，为保证不同主体责任的落实，相应的责任追究制度必不可少。应建立健全跨部门协同监管机制，对国家、社会、学校、家庭和社区等不同层面的关键职责予以划分，通过法律明晰全纳教育救助责任追究制度的标准化依据，将各主体依据法律定位应承担的责任进行系统化整合。既要维系和规范不同责任主体之间的协同合作，又要对责任履行与否进行评判，使法律至上和权利平等构成残疾人全纳教育救助法治化的基本公理。此外，为更好地激励相关责任主体推行全纳教育救助，还应当建立容错纠错机制的具体启动制度，宽容责任主体在全纳教育救助改革创新中的失误问题。

四、结语

人类福利得到改善的决定性要素不是空间、能源和耕地，而是教育对人口高质量发展所发挥的巨大作用。教育是公民个人自由全面发展的保障，然而整体上，我国仍存在因无法上学或无平等条件享受受教育权利的残疾弱势群体。全纳教育的视角对残疾人教育救助具有重要的意义，于残疾人而言，能够从排斥走向融合，通过全纳教育救助获得健康的身心发展；于社会而言，全纳教育救助理念转变了社会对残疾人救助的观念，推进了社会的精神文明建设。残疾人全纳教育救助应实现由物质型救助向服务型救助、由生存型救助向发展型救助、由输血型救助向造血型救助、由结果型救助向过程型救助的“有学上到上好学”的逻辑转型，打通残疾人教育救助的最后一公里。但目前还面临全纳教育救助需求的迫切性与教育救助法治化滞后之间的矛盾以及全纳教育救助体系与当前教育体系相脱节的窘境等诸多障碍，未来应在积极借鉴国外先进制度设计的同时，立足于我国残疾人全纳教育救助的羁绊问题，深入研究，结合国情建立更为系统的残疾人全纳教育救助体系，从而更加有效地实现残疾人的受教育权。

【作者简介：王素芬(1970-)，女，辽宁台安人，法学博士，经济学博士后，辽宁大学法学院教授，博士生导师，研究方向：劳动与社会保障法学； 杨晓婷(1996-)，女，山西晋中人，辽宁大学法学院2021级博士研究生，研究方向：劳动与社会保障法学。】

【基金项目：国家社科基金一般项目“社会救助法中积极就业的法律实现机制研究”(21BFX127)阶段性成果。】

Abstract：Inclusive education is the mainstream of developing education for persons with disabilities worldwide. It advocates the recognition and protection of the right of persons with disabilities to receive inclusive education in mainstream schools. From the perspective of inclusive education，the education assistance system for persons with disabilities represents a theoretical innovation in traditional educational support methods，playing a crucial role in integrating persons with disabilities into society，reversing their disadvantaged status，and maintaining educational equity. At present，China’s legal system for inclusive education assistance for persons with disabilities needs improvement，and faces several obstacles，including“limited capacity，”“monotonous”subjects，“crowding-out”obstacles and“absence”of supervision. It is urgent to begin with the transformation of the rule of law concept，clarify the legal positioning of multiple responsibility subjects，achieve mutual reinforcement of education law and education aid legislation，establish a supervision system for inclusive education assistance，and improve the legal framework for education assistance for persons with disabilities. This will ensure that persons with disabilities can successfully realize their right to education，share in the benefits of social development，and ultimately contribute to achieving common prosperity.

Keywords：Inclusive Education；The Right to Education of Persons with Disabilities；Education Assistance；Multiple Responsible Entities

(责任编辑 陈靖远)