论备案审查中的“基本权益”概念

林 栋

内容提要：备案审查制度中的“基本权益”概念是理解审查机关混用审查标准的线索。“基本权益”概念的本质是共同体为个人设定之价值基础，在国家权力体系的实际运行过程中发挥着正当化的功能。通过“三重抽象”的方法，可以完成“基本权益”的实体建构。保障公民的“基本权益”能够圆满实现备案审查的制度功能。我国法体系中的多元人权规范是基本权益的形式载体，可将我国的人权规范类型化为政策中的人权规范、宪法中的人权规范、部门法中的人权规范和社会文化共识中的人权规范四类。对多元人权规范的交互联结进行考察，公民的各项“基本权益”可规整为生存照护、民主参与、文化教育、幸福发展、生态和谐五类，“基本权益”的保障取决于审查机关援引“基本权益”概念对相关规范性文件作混合审查，适用方式应立足于统合原则、效力原则、整体原则与调和原则。

关键词：备案审查　基本权益　人权规范　审查原则

2021年12月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会提交《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》(下文简称“2021年报”)进行审议，在第三章“坚持‘有错必究’，切实维护国家法治统一”中指出，“亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定， 属于公民基本权益，受宪法法律保护，地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容，也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施”。这一审查案例简称为“强制亲子鉴定案”。从我国实证法体系来看，“强制亲子鉴定案”中提及的人格尊严、身份权、隐私权、家庭关系和谐稳定四种“基本权益”，以《宪法》第38条、第49条和《民法典》第990条、第1001条为规范基础。由此可见，这一备案审查实务中新出现的“基本权益”概念呈现出私法上民事权利与宪法上基本权利复合交织的权利构造。

学界观点认为，通过未列举基本权利的论证方法可以建构民事权利与宪法基本权利之间的逻辑关联，即某项概括性基本权利可以将民事权利视作为自身的“法益”。然而，由此出现的问题是，基本权利与民事权利分别奠基于不同的法理之上。基本权利是主权者与人民达成的契约共识，而民事权利调整的是平等主体之间的关系，所以在事实上不存在“权力”(Macht)和“支配”(Herrschaft)关系。这意味着，从主观权利的角度融贯基本权利和私法权利的进路，容易导致二者在法理上的混淆。若要在备案审查研究中避免这一困境，只能对案件涉及的基本权利与民事权利进行分别审查。因而有观点认为，在规范性文件备案审查的研究中，应将合宪性审查与合法性审查区分为不同主体审查规范性文件“不符合宪法精神”与“与上位法相抵触”两种情形，二者应遵行“由表及里”的审查原则。但需要指出的是，根据“2021年报”的内容，合宪性审查与合法性审查并非遵循先后逻辑，而是体现出一种混合审查模式的思路。换言之，合宪性审查与合法性审查并未作实质区分。进一步考察发现，混合审查模式不只出现于“2021年报”。一是我国立法中有将合宪性审查与合法性审查并列、合法性审查与适当性审查混同的规定；二是备案审查中也存在政治性审查与合宪性审查、合宪性审查与合法性审查交织的情形，因而备案审查实践中所适用的政治性审查、合宪性审查、合法性审查、适当性审查仅构成审查标准的线索和提示，备案审查实践中未对此明确区分。就此而言，相关研究既忽视了诸项审查标准之间的交互关系，也不利于提升对规范性文件的审查强度。

因此，本文认为，在宪法与法律并行作为上位法依据的审查实践中，可以从客观法的角度将基本权利与民事权利理解为个人融入共同体的客观秩序的价值要素，而“基本权益”则作为共同体为个人设定之客观价值。依此进路，由于共同体中的多元价值在内容构成上的复杂性，基本权利与民事权利在审查过程中出现了交互关系，这就是现有的审查标准出现并列、混同、交织等现象的原因。进而言之如果审查机关援用“基本权益”这一概念来处理各类案件，就契合了相关案例的混合审查逻辑，从而有利于提升审查强度。就此而言，在“强制亲子鉴定案”中出现的“基本权益”概念，一方面能够有效解释审查标准在备案审查实务中的运作情形；另一方面，通过概念建构的方法，能以此为“契机”促进备案审查实务的进一步发展。基于此种学术关注，本文拟从性质、样态和适用上对这一实务中出现的新概念展开分析。首先，梳理备案审查中“基本权益”的理论基础，分析“基本权益”得以成为“共同体为个人设定之价值”的原理，指出“基本权益”的获取方式，并提出基于备案审查制度功能视角下的审查方案。其次，根据上述理论，综合考察国家政治义务、基础规范和备案审查实践运行的样态，分别从生存照护、民主参与、文化教育、幸福发展、生态和谐五个层次对“基本权益”的具体内容进行实体建构。最后，根据“基本权益”的性质和特点，指出其在具体审查案例中的各项适用方法。因此，通过对基本权益的分析、建构与适用，构塑出动态性、交互性的“基本权益”审查逻辑，完成宪法学基础理论的中国叙事，为正当其时的备案审查制度提供学理资源。

一、备案审查中“基本权益”的理论构造

(一)“基本权益”概念之定义

对我国备案审查制度中出现的“基本权益”进行概念建构是一种非实证主义宪法学的思考进路。实证主义宪法学以应然与实存二元对立为立场，认为个人与共同体彼此分离，从而得出人权仅作为个人主观权利的结论，其功能主要表现为主观防御权。与此不同，非实证主义宪法学则认为“国家的本体在于整合，而宪法则是整合进程的法秩序”。人权属于实质整合的要素，即作为一种特定的文化、价值体系承载着共同体整合与国家生活的意义。在这个意义上看，国家整合进程中的人权体系并非专属于宪法规范的领域，而是宪法规范与部门法规范共同享有的价值源头，因为宪法规范和部门法规范所调整的国家生活领域在很大程度上是重合的。因此，基于非实证主义宪法学的进路，可将人权的效力范围总结为两个层次：第一，人权的效力针对立法者、特定的行政机关和司法机关等主体，作为宪法、立法和行政的准绳。第二，如果人权无法对上述主体产生直接效力，那么也应当作为所有部门法的解释原则，作为文化意义上的价值渊源。这就意味着，人权体系不仅是个人针对国家的主观防御权，而且发挥着承载共同体整合与作为引导国家权力建构的客观价值功能。

从非实证主义宪法学的视角来看，可以发现从人权体系中抽象出的客观价值原则旨在实现共同体的整合，属于共同体整合中的实质整合部分，承担了正当化政治共同体的任务。正当性是任何类型的共同体都需要解决的问题，而实质整合的功能即在于赋予政治共同体以正当性。在现代国家的制度建构上，普遍以人权的具体化作为实质整合的主要方式，即通过宪法对人权的明文确认完成人权具体化的环节，由此为共同体的整合进程注入正当性的要素。比如，实质整合集中体现于我国《宪法》第33条“国家尊重和保障人权”的概括性规定，以这条规定创制出了人权具体化的总体任务，正当化了国家生活秩序本身。因此，所谓“基本权益”概念即是指，通过对我国多元人权规范进行概括性的抽象和提炼，所得到的一系列客观价值原则，从而作为共同体为个人设定的价值基础，发挥了正当化国家权力体系的功能。

(二)“基本权益”的获取方式

公民的各项“基本权益”需要以我国的人权规范体系为参照，即通过对我国法领域中各类人权规范的梳理以及抽象来获取纯粹的客观价值原则。“基本权益”的获取首先以“三重抽象”为主要方式，即“将权利承担者(权利人)、权利受众(义务人)以及权利对象的模态(不受侵犯)抽象化”。以我国《宪法》第37条规定的“人身自由不受侵犯”为例。“人身自由不受侵犯”的基本权利主要作为主观防御权，国家对公民的人身自由持消极态度，承担不作为的义务。但是，尽管人身自由对于法体系来说具有重要意义，但该权利难以对民法、民事诉讼法、经济法等部门法产生直接的辐射效力，无法成为一项法体系的客观原则。因此，通过对权利人、义务人和权利对象的剔除，“人身自由不受侵犯”就被抽象化为“人身自由纯粹应然存在”；又如《宪法》第39条规定的“住宅不受侵犯”，同样可被抽象化为“住宅自由纯粹应然存在”。这两项客观价值原则成为“基本权益”的基础构造。因此可以看出，如果以各类人权规范为对象，以“三重抽象”为方法，就能获得多方面、多层次的各项“基本权益”。

(三)制度功能视角下的审查方案

以“基本权益”概念为基础，能够有效解释备案审查实践中的混合审查模式，但也为审查机关提出了建构基于制度功能的审查要求。政治性、合宪性、合法性与适当性标准建构了当下实务中的基本审查框架，从形式上划分了政策规范、宪法规范、法律规范和社会文化规范四种规范领域。但如果以非实证主义宪法学的思路，那么形式的、静态的审查标准应转换为实质的、动态的审查标准。这需要从备案审查制度功能的视角重构实务中的四种审查标准。展言之，备案审查制度包括“保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权益、维护国家法制统一、促进提高规范性文件制定水平”五项功能。首先，制度功能之间体现为相互构成和彼此支持的交互关系。党中央的重大改革和政策调整是宪法法律实施过程中具有直接引导力的政治意志，是宪法法律规范性效力得到实现的政治保障，而宪法法律的实施又为党中央的重大改革和政策调整提供了具体的实施机制，保证了党中央的政治意志获得现实化的实践形式。宪法法律实施的落脚点在于保护公民的合法权益，同时又必须依赖于国家法制的统一和规范性文件的针对性、及时性和可执行性。其次，“保护公民的合法权益”即是要求尊重和保障公民的诸项“基本权益”，而“保证党中央令行禁止”“保障宪法法律实施”“维护国家法制统一”“促进提高规范性文件制定水平”四项功能对尊重和保障公民的“基本权益”又具有支持和促进作用。因此，由于五项功能之间具有融贯性的结构，“保护公民的合法权益”这项功能可以成为实现其他功能的主线。对相关规范性文件的功能性审查，乃是要使规范性文件契合于公民“基本权益”的尊重和保障要求，既不能侵犯所涉及的“基本权益”，也需要使基本权益得到具体落实。这意味着，以“基本权益”适用为主线，将“保证党中央令行禁止”“保障宪法法律实施”“维护国家法制统一”“促进提高规范性文件制定水平”一并视为功能性思考的任务，从而更为充分地实现备案审查制度的效用。

综合上述梳理，可以规整出关于备案审查制度中“基本权益”概念的理论构造：(1)备案审查中“基本权益”作为共同体为个人设定之价值基础，属于国家整合进程中的实质整合部分，发挥着正当化国家权力的功能；(2)备案审查中的“基本权益”的形式载体由多元人权规范体系构成；(3)通过“三重抽象”的方法，可以从形式载体中抽象出“基本权益”的实体价值；(4)“基本权益”在备案审查制度中应适用实质的、动态的功能主义审查标准。以下论述围绕此理论构造展开。

二、人权规范：备案审查中“基本权益”之载体

“基本权益”以我国的多元人权规范作为载体。人权规范依托于法秩序中隐含的正义主张，如果政治决策与制度体系不再能恰当归属于法律，那么特定的规则将失去合法性的主张。从政治系统和法律系统的“结构耦合”关系来看，人权具体化是在共同体的实质整合进程中完成人权价值的具体化和人权概念的具体化两个环节。人权价值的具体化是将自由、平等、生存、发展等共同价值作为共同体的集体目标，而人权概念的具体化则是在人权概念与实在法体系之间建立出前提和结果的构成性关联。因此，共同体的实质整合不仅在形式概念上将道德和正义理念融贯于实在法体系，使人权渗透于公法、私法及公法与私法的交叉法域，而且在实质维度上转换为我国的人权政策和社会人权共识。

在实质整合的意义上，可以将我国的人权规范体系类型化为宪法中的人权规范、部门法中的人权规范、政策中的人权规范和社会文化共识中的人权规范四类。人权规范是“基本权益”的载体，“基本权益”是人权规范的价值内容。在当前的审查实践活动中，以政治性、合宪性、合法性、适当性标准对规范性文件的审查过程，实际上即是以多元人权规范为审查标准。所以，规范性文件审查适用的政治性、合宪性、合法性、适当性标准构成多元人权规范的形式划分。详言之，第一，政策中的人权规范作为政治性审查标准。政治性标准是指对法规、司法解释等规范性文件是否与党中央的重大方针政策、决策部署以及国家重大改革方向保持一致进行审查时适用的标准。因而，政策中的人权规范存在于相关人权政策、决策、计划等文件或表述之中，需要通过梳理加以综合。比如，习近平总书记指出，“把发展权、生存权作为首要的基本人权，协调增进全体人民的经济、政治、社会、文化、环境权利”；《国家人权行动计划(2021-2025)》(下文简称“人权行动计划”)也对经济、社会和文化权利、公民权利和政治权利、环境权利、妇女儿童权利有详细的列举及解释。第二，宪法中的人权规范作为合宪性审查标准。合宪性标准是指对法规、司法解释等规范性文件是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神进行审查时适用的标准。宪法中的人权规范主要由公民的基本权利规范构成。首先，在我国宪法条文中，从第34条至第50条对公民的各项基本权利进行了全面的规定，从中抽象出来的基本权益在备案审查制度具有直接拘束力。另外，国家义务规范也是基本权益的载体。譬如，第11条第2款“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”；第19条第2款“国家举办各种学校，普及义务教育”。这些规范不是空洞的宣示，而是赋予立法机构所必须完成的义务，要求从社会整体利益中导出个体权益。第三，部门法中的人权规范作为合法性审查标准。合法性审查是指对法规、司法解释等规范性文件是否与上位法“相抵触”进行审查时适用的标准。有学者通过引入“事物之本质”的思维方式，将“相抵触”标准建构为发现规范与事实之间相关性、类似性的评价结构，从而使规范的评价适应特定的、历史的实践形势。实际上，在判断下位法是否抵触上位法时，就能以基本权益作为实体性价值标准，而规范的评价在面向社会生活领域所需的动态与更新则由针对基本权益的解释加以完成。比如，我国《民法典》的出台标志着中国特色社会主义人权观的又一次制度实践更新，而其中的重要创新点之一就是人格权独立成编，因为人格权编“全景式地开列出明晰的权利清单”。由于民事规则具有明确性和现实适应性的特征，所以在法解释上应关注其在实际的社会生活中发生的意义变化。第四，社会文化共识中的人权规范作为适当性审查标准。适当性审查是指对法规、司法解释等规范性文件是否符合一般社会公众对法的价值的认知、是否为一般社会公众所理解进行审查时适用的标准。也有学者认为适当性审查即“合理性审查”或“合目的性审查”，其依据是《立法法》第7条第2款规定的“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。这意味着，社会文化共识中的人权规范与其他类型的人权规范具有明显不同的特征，它在我国表现为社会主义核心价值观、公序良俗、社会公众的认知期待，并没有明确的权利实体形态，类似于一种最佳化命令(optimization commands)，要求公民的某项“基本权益”在事实上和法律上尽最大可能实现。而在“基本权益”的构建中，尽管社会文化共识中的人权规范较为模糊，但由于在价值原则上与其他人权规范之间存在沟通和互动的关系，由此也能够为“基本权益”的内容提供提示和帮助。

但是，上述四种类型人权规范体系内部并非是截然分离的，而是一种重叠交互的规范体系结构。在实质整合的意义上，人权规范体系中抽象出“基本权益”作为共同体的正当性基础。一方面，政治性审查、合宪性审查、合法性审查和适当性审查是人权规范体系的形式要件，通过四种审查标准发挥的“渠道”效应，人权规范得以转换为实有人权。另一方面，人权规范体系还构成一种实质性和功能性的统一整体，形成一系列多元交互的“基本权益”。因此，以四种审查标准为形式层面的类型结构，可以识别出整体法秩序中的人权规范体系，为实体性的“基本权益”建构提供转换基础。

三、价值构造：备案审查中“基本权益”之建构

综合宪法、政策、部门法、社会文化共识中的人权规范来看，其特征在于不同类型的人权规范在形态上重叠和在内容上互构。比如，从形态上看，“人权行动计划”列举出来的工作权利、受教育权利、文化权利、生命权、人身权利、表达权和监督权、环境权利都在宪法与部门法中有相同的规定；从内容上看，社会主义核心价值观中的自由价值和平等价值在宪法、政策、部门法中也有具体的权利话语表述。可以说，人权规范的多重交互关系呈现出复杂的面相，因而备案审查中“基本权益”之建构还需要立足于权利概念分析和法律实践诠释的交互结构。

(一)“基本权益”的价值开放结构

公民的各项基本权益的保障取决于备案审查制度对相关规范性文件的实质审查，以此促使国家权力体系正当化运行。然而，规范性文件的实践通常发生于具体的、历史的社会生活场景，奠基于规范体系内部的价值构造常常难以全部囊括实践中出现的多种权益保障议题。正如“强制亲子鉴定案”中出现的多重权利结构，使得基本权益的价值构造呈现出混合式的逻辑关联。那么，进一步探明基本权益的价值构造就在于澄清宪法基本权利与基本权益之关系。首先，由实定宪法中基本权利所构塑的客观价值秩序对所有法域产生辐射效力，从而在基本权利与具体法律权利之间形成基于人权价值的交互关系。其次，基本权利在此种交互关系中又发挥着媒介作用，链接了人权政策规范中出现的人权话语与具体法律权利，使生存权、发展权、幸福生活权等具有浓厚政策色彩的权利话语得以转化为宪法内部较为具体化的基本权利。在宪法实施过程中，通过宪法教义学对基本权利的规范内涵之诠释，形成单项基本权利的保障范围，而更为具体化的法律权利则作为单项基本权利适应新场景的建构性阐释。因此，“基本权益”的逻辑构造呈现出“超阶—媒介—拓展”的层次递进结构。由于人权政策话语具有一定程度上的模糊性，在备案审查中则以“媒介—拓展”也即宪法基本权利结合具体法律权利的结构为审查思路，从而既促进人权政策的目的与宗旨得到实现，又能确保审查过程中的精确性。最后，在相关规范性文件的实施中，许多在立法过程中难以预料的实践情形又触及了未列举的具体法律权利，那么兜底性和一般性的权利条款则为公民的权益保障提供规范依据。譬如，《民法典》总则编第109条“保障人格尊严”与人格权编第990条第2款“基于人身自由、人格尊严产生的其他人格权益”，可以成为具体法律权利论证的兜底性规范根据。而《宪法》第33条“人权”条款与第38条“人格尊严”条款则继续保有对具体法律权利进行合宪性评价的可能，由此便能回溯性地形成对公民基本权益之保障。因此，基于备案审查中“基本权益”概念的价值开放结构，为了最大限度列举公民的“基本权益”的多种形态，本文初步从政治统一体和法体系之基础规范的角度实现“基本权益”类型化建构。

(二)基本权益的类型化建构

从政治统一体的角度来看，国家的政治义务可以厘清此种多重交互关系。习近平总书记指出，“协调增进人民的经济、政治、社会、文化、环境权利”，引领着政治共同体的人权价值目标，进而证立了国家的政治义务。另外，宪法序言的高级法背景同样能够提供参照和帮助。以宪法序言条款中所规定的“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”为参照，可以类型化出“基本权益”的价值构造，即将公民的诸项“基本权益”建构为生存照护、民主参与、文化教育、幸福发展、生态和谐五类。

(1)生存照护类基本权益对接的是生存权的客观价值内涵，以我国宪法上的社会主义原则为奠基。现代宪法的发展史上，1918年《苏俄宪法》和1919年《魏玛宪法》都将社会主义原则作为宪法秩序的基础，而社会平衡理念是其核心内涵。社会平衡理念一方面主张一定程度上限制社会经济强者的财产权和经济自由，另一方面又侧重于对社会经济弱者的社会权保障。新时代以来，在国家政策上进一步强调“共同富裕”的经济发展理念，如期完成“全面脱贫”的目标任务，体现出社会主义原则对生存照护类基本权益保障的基础功能。而在部门法中，民法、社会保险法、慈善法、劳动法、税法也都作为社会主义原则的具体规范对此进行规定。因此，根据基本权益的抽象方式，我国公民的生存照护类基本权益主要包括生命健康、财产所有、获得物质帮助、参与社会保险、享受社会福利、获得社会救助、劳动就业、获得劳动报酬等。(2)民主参与类基本权益内在于中国特色社会主义民主政治制度，其特征集中体现为“全过程人民民主”。在我国的民主结构中，以人民民主的客观价值为原则，宪法法律确立了公民的民主权利和政治权利，并建构出人民民主运行的具体制度框架，保证民主集中制的民主正当性和治理有效性之双重规范目标的完成和实现。因此，以民主运行过程中的多重人权制度规范为依据，可以将公民的民主参与类基本权益提炼为参与选举与被选举、向国家机关和国家工作人员提出批评和建议、向国家机关提出申诉、控告或检举、参与立法活动、对规范性文件提出审查建议、申请政府信息公开等。(3)文化教育类基本权益落实的是《经济、社会与文化权利国际公约》第13条、第15条的受教育权和文化权利规定，而通过我国的认同、签署及批准，受教育权和文化权利与我国人权法规范形成了沟通和互补关系。首先是《宪法》第19条、第20条、第22条、第24条、第46条、第47条规定了国家的文化教育义务条款和公民的文化教育类基本权利，进而这些宪法规范又在《高等教育法》《义务教育法》《教师法》《家庭教育促进法》《公共文化服务保障法》《文物保护法》《著作权法》等法律中得到具体化，构建出对公民的受教育权和文化权利的制度化保障体系。就此而言，可以将我国公民的文化教育类基本权益提炼为免费义务教育、教育机会平等、选择教育的自由、受教育过程中的行政保护、受教育过程中的申诉救济、享受完善的公共文化服务基础设施服务、获得优秀的公共文化产品、学习使用国家通用的语言文字等。(4)幸福发展类基本权益强调个人追求幸福与人格发展的权利，主张通过法治来明晰个体权界和守护幸福生活。从“人民幸福生活是最大的人权”的国家目标中可以体现出幸福生活的宪法构造，《宪法》第37条、第38条、第39条、第40条分别规定了公民的人身自由不受侵犯、人格尊严不受侵犯、住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密不受侵犯，这些基本权利奠定公民享有幸福生活的制度基础；在《刑事诉讼法》《行政处罚法》《民法典》《人口与计划生育法》等具体部门法中又对基本权利进行了具体化。因此，根据上述制度基础，幸福发展类基本权益可被提炼为人身自由、人格尊严、生育、通信自由与通信秘密、姓名、名称、肖像、隐私、个人信息等。(5)生态和谐类基本权益建基于环境权的人权法理，主张以新的法律思维构建人与自然和谐共生的人类观，将“生态理性”设定为新的人性标准。可以说，新时代的环境权概念诞生于新的时代背景，超越了传统理论中的人与自然对立的范式，具有新的思想理论、独立的权利内涵及权利功能，应视为一项新兴人权。基于此种认识论前提，尽管既有的环境权规范体系能够为环境权提供较为充分的法治保障，但显然还需要适应环境权概念的社会变迁，因而环境法典编纂被纳入全国人大常委会2021年立法计划之中，也成为我国学者重点关注的理论议题。因此，根据新时代环境权概念的内涵与规范根据，可以将生态和谐类基本权益提炼为生态安全、环境公平、环境污染防治、环境资源保护、环境信息公开、环境决策公众参与、环境程序救济、环境生态补偿等。

概言之，以多元人权规范为制度载体，并通过“三重抽象”，可以将公民的各类基本权益构建为生存照护类基本权益、民主参与类基本权益、文化教育类基本权益、幸福发展类基本权益与生态和谐类基本权益。五类基本权益为相互关联、相互构成的关系，彼此之间的紧密交互作用共同构建出一个历史的、动态的、开放的基本权益体系。而中国特色社会主义人权规范体系的保障模式，就在于备案审查机关援引公民的诸项基本权益作为说理依据。审查机关通过对法规、司法解释等规范性文件的审查，使中国特色社会主义的规范体系围绕公民的基本权益展开，促使诸项基本权益得到全面、充分的保障。

四、论证原则：备案审查中“基本权益”之适用

基本权益的审查适用要求备案审查机关以公民的基本权益作为思考焦点，援用基本权益概念作为说理话语，因为只有在审查的过程之中才能考察到这一概念所规范的具体现实。而备案审查制度的保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、维护国家法制统一、促进提高规范性文件制定水平功能，又为基本权益的审查适用提出了相互证立的要求。因此，制度功能视角下的审查方案主张融贯地处理规范性文件的审查标准，强调实质的、动态的审查标准适用，由此可以将审查原则建构为促进政治统一体统合的原则、发挥规范实效的原则、法秩序的整体原则和国家治理的调和原则，以作为“基本权益”适用的论证原则。同时，本文尝试从近年来备案审查“年报”中选择典型案例来加以分析和论证，从而为基本权益在具体案例中的审查适用提供思路。

(一)统合原则：以人民为中心的政治统一体之构建

统合原则要求基本权益的适用首先应考量以人民为中心的政治统一体之构建和发展。备案审查的制度基础是我国的人民代表大会制度和单一制国家结构形式。而中国共产党的领导作为政治价值的提供者，既可以为多元代表之上达成政治共识提供基础和机制，也有助于避免立法中的利益纠缠。这意味着，在党的领导和人民代表大会制度的关系上，人民代表大会制度能够保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，使人民代表大会这一根本政治制度落实以人民为中心的改革理念，更好地代表人民意志。那么，通过备案审查制度对党中央决定的重大改革和政策调整所涉及的规范性文件进行审查，其首要的制度功能就在于构建和发展党中央领导的“政治统一体”，使国家的政治意志切实体现和反映人民的诉愿。在党的领导下，以人民为中心的政治统一体需要通过人民代表大会制度发挥沟通与商谈作用，协调共同体生活中不同的利益、诉求及行为方式的多样性，赢得共同体成员的广泛认同，并将其规范为统一的行为或集体行动。国家权力就从政治统一体的构建和发展的过程中被正当化地创制出来，由此成为保障公民基本权益的功能性实体。因此，由于统合原则源于建构和维持政治统一体的原则，它构成了对多元观点进行优先性评价的重要考量要素，成为审查和论证基本权益的内涵和意义的重要基础。例如，在当前的专项审查和主动审查中已经体现出了统合原则之适用。例如，针对《长江保护法》实施、新修订的《行政处罚法》实施和修改后的《人口与计划生育法》实施三方面法规、规章、规范性文件的清理，体现了对生态安全、环境污染防治、环境资源保护等生态和谐类基本权益与人格尊严、人身自由、生育等幸福发展类基本权益的保障。2020年针对野生动物保护领域、《民法典》实施、食品药品安全领域、优化营商环境方面的法规、规章、规范性文件的审查和清理，又着重体现出对生存照护类基本权益的保障。由此看出，上述对基本权益的保障，全面落实了党中央的重大决策部署，在其中发挥主要作用的是以人民为中心的政治统一体的建构原则。总之，统合原则作为基本权益体系适用的首要思考因素，源于以人民为中心的政治统一体赋予人权规范体系以政治品质，蕴含了对基本权益体系进行解释的规则，各项基本权益的解释都需要以“保证党中央令行禁止”作为合目的性的考量。

(二)效力原则：中国特色社会主义规范体系之实践

效力原则要求基本权益的适用应当促进中国特色社会主义规范体系的效力得到实现。如果宪法法律不从规范条文转换为规范实践，就不会发挥任何的功效。这意味着，由宪法法律为基础构成的中国特色社会主义规范体系需要在共同体内部受到广泛的认同和遵循，即通过规范的实践机制塑造出历史的、现实的宪法法律秩序。立足于实践的宪法法律秩序要求规范的效力概念既包括伦理学的效力概念，也主张融入社会学的效力概念。伦理学的效力概念保证了规范体系在内容上的正当性，而社会学的效力概念则通过“不遵守时被制裁”的判准来确保规范体系在立法权力、行政权力和司法权力中发挥实效。因而，法规、司法解释作为宪法法律实施的一种重要的表现形式，基本权益适用的效力原则就集中表现为审查机关对法规、司法解释“审慎提出审查意见”和“作出纠正处理的决定”。一方面，基本权益的解释应以当下的中国特色社会主义规范体系的具体实践为参照，即要求基本权益体系的适用与规范体系的既定事实、社会效果相吻合。例如，尽管行政法规没有对制定电动自行车载人的规定作出明确授权，但基于公民出行便利的需要，省级人大常委会以地方性法规形式作出的探索式规定符合上位法的精神。由此看出，此处对地方性法规的审查主要考虑的是法律实施的社会效果，认定该地方性法规的规定保障了公民出行便利的基本权益，不存在与上位法抵触的情形。另一方面，基本权益的适用需要审查机关对不符合社会发展的规范性文件作出纠正处理的决定。例如，最高人民法院关于人身损害赔偿案件的司法解释中曾对城镇居民和农村居民设定了不同的计算标准。审查机关认为，随着社会发展进步，国家提出城乡融合发展，城乡发展差距和居民生活水平差距将逐步缩小，城乡居民人身损害赔偿计算标准的差异也应随之取消。该案例涉及人格尊严、人格平等、司法公正、获得损害赔偿救济等生存照护类基本权益与幸福发展类基本权益，对司法解释的审查主要考量的是规范性文件不适应现实的社会经济发展情况。因此，基本权益的适用要以中国特色社会主义规范体系发挥实际效力为重要的思考维度。在社会的现实情况已经发生改变的前提下，如果规范性文件符合现实情况，那么就要求审慎考虑规范体系内容上的正当性和合理性；而如果规范性文件不符合现实情况，则要求对不适应社会现实变迁的规范性文件作出纠正处理的决定。

(三)整体原则：法秩序的总体意义关联之统一

整体原则要求基本权益的适用应以单个规范与法秩序整体意义的协调统一为思考任务。规范体系内部要素的意义关联产生出规范之间的相互影响，此种彼此持续的交互作用就使得法秩序日益完备和渐趋合理。一方面，体系性的思考要寻找规范之间的意义脉络，考察上下文在事理上的一致性，使待审查的规范性文件符合法秩序的内在概念体系安排。法秩序的内在概念体系不仅需要从规范设置、规范逻辑、规范技术等层面加以廓清，而且应引出目的论的解释立场因为合目的解释即是要求在法解释过程中以法秩序中的客观价值原则作为解释目标和解释任务。由此，传统的文义、历史、体系以及目的性解释就呈现出交织的结构，而非遵循着固有的先后次序。例如，在“强制婚检案”中涉及的婚姻自主、人身自由、隐私等基本权益。虽然《婚姻登记条例》与《母婴保健法》关于结婚登记应当持有婚前医学检查证明的规定不一致，但在审查过程中主要依据了《民法典》第1053条规定的“婚前重大疾病的告知义务”。可见，《民法典》并未将此义务设定为禁止结婚的情形，规范意旨就在于保护婚姻自主、人身自由和隐私权益，同时又以撤销权作为矫正意思表示瑕疵的途径，由此体现出以意思自治为基本原则的民法典精神。而依据《民法典》精神对《婚姻登记条例》进行审查判断，就要求公民的婚姻自由、人身自由和隐私权益的价值秩序一致性主张得到充分尊重和保护，既保留将婚前医学检查作为公民自愿行为的规定，同时又以《民法典》的规范技术推动相关法律进一步修改完善，从而使个别法规均取向于法体系确立的目的，避免规范评价的矛盾。另一方面，以基本权益为价值原则的规范目的将扮演反思和矫正的角色，使待审查的规范性文件受到基本权益的限制。例如，宪法和法律规定推广普及国家通用语言文字，保护了公民的文化教育类基本权益，而有的地方性法规中涉及语言文字教学的规定不利于公民学习和使用国家通用语言文字，因此审查机关认为有关法规的内容应予纠正；参与业主委员会选举属于公民的民主参与类基本权益，其参选资格以业主身份为基础，而有的地方性法规将“按时交纳业务费等相关费用”规定为参选业主委员会的资格条件，所以审查机关也认为该法规的相关规定应作出修改。上述案例中，审查机关作出的决定符合基本权益对个别法规的反思和矫正目的，限制了相关规范性文件的实体内容。因此，在基本权益的适用和审查中，通过价值秩序一致性和限制性的思考，使个别规范与法体系之间的规范意义更为协调，从而保障了国家的法制统一。

(四)调和原则：系统推进良法善治目标之权衡

调和原则要求基本权益的适用应与系统推进良法善治目标之间保持功能交互关系。规范性文件制定是国家治理体系的重要组成部分，规范性文件制定权的合理行使对实现良法善治目标具有关键意义。这就要求，规范性文件的制定机关需要对宪法法律进行正确理解适用和实施，既要充分理解宪法法律的立法宗旨、精神、内涵、适用条件，也要从客观实际情况出发来制定规范性文件。可以说，规范层面的宪法法律体系与实践层面的社会具体状况共同为规范性文件制定机关建构出复杂的、多层次的知识图景。因此，需要从动态视角理解与适用公民的基本权益，从国家治理体系的框架下对公民的基本权益进行权衡，既能在系统推进良法善治目标的过程中使基本权益得到保障，又能通过基本权益的保障促进国家治理体系的完善和发展。调和原则将促进此种功能交互关系的建构与实现。调和原则的核心内涵即正确处理公共利益与个人基本权益之间的关系。如果二者出现了冲突的情形，不能通过抽象的利益权衡或价值权衡以牺牲某种法益为代价来实现另外的法益，而要尽力使两种法益得到圆满平衡。从实践中考量公共安全与个人权益有助于二者都能发挥最佳功效。比如，“特种行业从业资格禁止案”的审查意见体现了调和原则之运用。一方面，公共安全符合共同体的利益，设定从业资格禁止条件的确在客观上对维护公共利益具有积极意义；但另一方面，特种行业的从业资格条件还涉及公民的劳动就业权益，这就需要从实践中权衡公共安全与劳动就业权益之关系，审查机关进而认为法律、行政法规没有规定从业限制的领域，地方性法规则不宜规定“终身禁止”。可以看出，从规范调整的实际社会经济领域来划出公共安全与劳动就业权益的边界有助于使两者的目的都得到实现。所以，调和原则即是强调发掘出规范所调整的具体生活行为中的事实要素，按照社会生活领域的事物特性，从而提出符合客观规律的问题解决方案。如此便能协调公共利益与公民的基本权益的关系，不仅合理划分了二者的界限，而且使公共利益与公民的基本权益在具体个案中得到妥善的安置。由此，规范性文件制定权获得了符合客观实际的形成空间，既保证了公民的基本权益不被任意限制，也推进了良法善治之目标的完成。

五、结论

综上，本文通过对“基本权益”这一备案审查实务中出现的新概念的分析，解释了审查机关采取混合审查模式的必要性，并发现其核心意涵在于作为国家权力体系的原则和基础，在备案审查制度运行过程中发挥着正当化国家权力的功能。在规范载体上，“基本权益”不单独由宪法条文所规定，也由多元人权规范所承载。在获取方式上，通过“三重抽象”的方法，可以实现“基本权益”的转换和提炼。在审查适用上，应采用基于制度功能的审查方案。有鉴于上述理论的建构，本文得出的初步结论是：

(1)我国的人权规范可被类型化为政策中的人权规范、宪法中的人权规范、部门法中的人权规范和社会文化中的人权规范四类，在备案审查过程中分别作为政治性标准、合宪性标准、合法性标准和适当性标准，由此构成“基本权益”的形式载体。

(2)公民的各项“基本权益”的保障取决于备案审查制度对相关规范性文件的实质审查，即需要从形式载体转换为具有实体价值内容的基本权益建构。通过对人权规范的多重交互联结的考察，能够将其类型化为生存照护类基本权益、民主参与类基本权益、文化教育类基本权益、幸福发展类基本权益、生态和谐类基本权益。

(3)根据备案审查制度功能的交互关系，以公民的“基本权益”保障功能为主线，保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、维护国家法制统一、促进提高规范性文件制定水平四项制度功能也能在审查过程中一并得以现实化。

因此，备案审查制度中可以广泛援用“基本权益”这一概念，在多种类型的规范性文件审查案例中，保障公民的“基本权益”可以促进备案审查的制度功能的现实化，同时也在备案审查制度的实践过程中不断丰富“基本权益”的概念内涵。

（林栋，浙江大学光华法学院宪法学与行政法学博士研究生。 ）

【本文曾获第十二届(2022年)蔡定剑优秀论文奖提名奖；系国家社科基金2020年度重点项目“中国央地政府事权关系的宪法整合研究”(批准号：20AFX011)，浙江省哲学社会科学规划“研究阐释党的十九届五中全会精神”专项课题“法治国家、法治政府、法治社会一体建设之宪法整合研究”(课题编号：21WZQH06Z)的阶段性研究成果。感谢余军教授、郑磊教授、刘志强教授与匿名评审专家为本文提出的修改建议。】

(责任编辑 李忠夏)