城市更新行动与居民幸福感提升

张朝霞 谢长亮

摘要：城市更新行动被写入党的二十大报告和近三年来的国务院政府工作报告中，成为我国的一项长期发展战略。该行动从国家政策到地方立法等各方面，都彰显了对公民个人及社会群体的适足住房、社会公共服务、公众参与、文化建设、环境改善的保障。行动展示了丰富的人权保障水平提升样态：城镇老旧小区改造，改善了居民的“适足住房权”；塑造全龄友好街区，丰富了“享受社会公共服务权利”内涵；多元参与协商共治，实现“公众参与权”；注重历史文化保护与传承,发展了公民的“文化权”；统筹城市绿色低碳建设，落实“环境权”。为了让更多的居民享受到城市更新的发展成果，本报告提出进一步优化城市更新的发展路径：推动城市更新从“点”到“面”发展，惠及更多人的权益和福祉；倡导居民自主参与城市更新，实现对个人权利的保障；拓展城市更新立法的广度和深度，提升人权的法治保障水平。

关键词：城市更新行动  国家政策与地方立法  居民幸福感提升  人权保障

2023年3月，全国“两会”政府工作报告中提出“实施城市更新行动”。该行动提升了我国人权保障水平，增强了居民幸福感。

一、城市更新行动中的国家政策和地方立法对人权的保障

在城市更新规范性文件中，有中央层面做出的宏观性部署、重点指示，更有住房城乡建设部等国家部委出台具体实施要求、操作规范，以及推广可复制经验等，涵盖了民生、社会公共服务、经济、生态、文化等领域，贯彻了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，有力推动和践行了《联合国2030年可持续发展议程：17个目标》的实现。

城市更新地方立法遵循共建共治共享的发展理念，主要涉及对“适足住房权”“享受社会公共服务权利”“文化权”“发展权”“环境权”“参与权”的保障，彰显了“以民为本”和尊重和保护人权的理念。近3年地方制定涉及城市更新的地方性法规6部，自2016年以来制定地方政府规章5部，为地方城市更新工作提供法治保障。

二、城市更新行动提升了居民的物质和精神生活水准

城市更新行动，坚持尊重人民主体地位，始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，以幸福生活权彰显人权文明。

（一）改造城镇老旧小区，提升“适足住房权”的保障水平

通过开展危房整治，降低房屋风险隐患；改造老破小，持续提升百姓幸福感；改造基础设施，着力消除安全隐患。2023年全国计划新开工改造城镇老旧小区5.3万个、涉及居民865万户。各省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团均达到或超额完成年度目标任务。通过老旧建筑安全隐患排查整治，建立城市水、电、气、桥梁、综合管廊、地下交通设施等风险监测、分析预警、联动处置的系统和机制，着力消除安全隐患。

（二）塑造全龄友好街区，丰富“享受社会公共服务权利”内涵

重庆市铜梁区、苏州市在老旧小区改造中，采取加装电梯等无障碍设施为残、老、幼、孕以及其他有需求人群生活提供便利。温州市、玉溪市、白银市分别统筹建设和改造养老服务设施、幼儿园、食堂等，通过完整社区建设服务“一老一幼”，推动城市社区向着宜居、宜业、宜老、宜幼的方向发展。

（三）多元参与协商共治，实现“公众参与权”

改造理念从“政府主导”向“共同缔造”转变，如北京市昌平区沙河镇在老旧小区改造中深入了解居民需求，实施居民共谋、共建、共管、共评、共享，邀请居民参与设计、施工、监督等重点环节；南口镇注重倾听民意、查看居民需求，解决停车、绿化等公共服务设施建设难题，推动居民住房改善。建立“政府——市场——公众”等多元主体协同合作机制，如重庆市、石家庄市、枣庄市吸引社会力量参与项目及设施建设运营，吸引多主体参与。

（四）注重历史文化保护与传承，丰富发展“文化权”

各地注重在更新中将老城改造与历史文化保护相结合，以文化释放新需求，创造新供给，催生新业态，呈现新格局。柳州市对名镇名村（传统村落）、街区和历史建筑开展“抢救性”保护修缮并活化利用。重庆市九龙坡区民主村采用“拆、留、改、建”等方式综合改造，保留街区、建筑历史风貌，更好地融入周边商业生态，在历史文化遗产保护和历史街区改造中传承延续城市文脉。

（五）统筹城市绿色低碳建设，落实“环境权”

城市更新坚持绿色引领，实现城市建设理念和技术体系更新，构建人与自然和谐共生的美丽家园。青岛市在实施城市更新中，加快公园城市建设，整治山头公园、建设城市绿道，对辖区一些公园开展整治提升和生态修复，完善环山绿道、景观节点与配套设施建设，构建人与自然和谐共生的美丽家园。上海市利用没落市场、零星地块建设“口袋公园”，以小巧精美的小地块见缝插针为城市添绿。

三、城市更新行动中人权保障面临的挑战及改进路径

我国各地区发展不平衡，伴随着经济发展的大环境的变化，城市更新行动非普遍性、区域性和差异性导致人权保障局限性。为此，本文提出了一些解决思路。

（一）城市更新行动中人权保障面临的挑战

1.城市更新存在非均衡性发展。试点城市”选取样本偏少，覆盖群体有限；城市更新资金筹措困难；部分城市实施更新动力不足等，造成城市更新面临非均衡性发展现状，人权保障出现区域性和差异性。

2.政府主导型的城市更新目标个人人权相对集体人权保障偏弱。城市更新的基点在于公益目的实现，推进集体人权保障。但是，对个人人权保障偏弱和欠缺，存在无障碍设施建设难以满足实际需求、城市面貌同质化，缺少个性与特色、出现原有的历史街区空间结构的文化沉淀和精神内涵流失等问题。

3.城市更新立法的广度、深度以及涉及权利内容尚需完善。目前，从全国有立法权主体数量来看，该类立法广度不足。同时，立法内容多为宣示性、政策性、纲领性的条款，立法深度不够。纠纷矛盾化解制度、监督制度、法律责任等具体制度也存在不足或欠缺。

（二）城市更新行动中进一步改进人权保障的路径

1.推动城市更新从“点”到“面”发展，惠及更多人的权益和福祉。适时扩大试点城市数量和规模，确保试点城市经验适用于不同发展阶段的城市，保障各地民众均有获得平等的发展机会。

2.倡导社会群体和居民的“自主更新”，实现对个人人权的切实保障。推动形成以居民为主导的城市更新模式，唤起居民的自治意识和参与意识，促进社会全体人员共享经济社会发展成果，实现社会效益和个人效益的“双赢”。

3.拓展城市更新立法的“广度”和“深度”，提升人权的法治保障水平。可适时开展城市更新中央立法，以统领城市更新立法体系，强化城市更新中的人权保障。鼓励地方开展创新性立法，广泛积累地方立法的实践经验，完善程序、组织、权利保障、纠纷解决机制等内容的设计。

作者简介：张朝霞，西北民族大学法学院教授，硕士生导师；谢长亮，西北民族大学法学院2021年级宪法学与行政法学研究生。

来源：《中国人权事业发展报告（2024）》