开展备案审查保障公民基本权利——基于2017-2023全国人大常委会法工委备案审查工作报告的分析

达璐

摘要：备案审查是基于人民代表大会制度，为保障公民基本权利，规范公权力有序运行而设立的一项重要制度。2017年以来，全国人大常委会形成了听取并审议法工委备案审查工作报告的惯例，备案审查工作的图景逐渐鲜活、丰富。全国人大常委会法工委以落实“有件必备、有备必审、有错必纠”为契机，开展了大量备案及审查工作，并激活了规范性文件的合宪性审查，为公民基本权利的实现提供了新的制度保障。

关​键词：备案审查 人权保障 备案审查工作报告 合宪性审查

一、党的十八大以来我国备案审查工作发展的基本情况 

党的十八大以来，党和国家高度重视备案审查工作，备案审查制度进入快速发展阶段。2015年中共中央办公厅出台的工作指导性文件明确提出，要实现“有件必备、有备必审、有错必纠”；立法法经过两次修改，完善了备案审查有关规定，推动备案审查工作开展；2017年党的十九大报告提出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，进一步完善了备案审查制度；2019年，全国人大常委会委员长会议审议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《工作办法》），备案审查工作方式更加具体；2023年底，备案审查工作机制有了新突破，全国人大常委会作出《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》。此外，自2017年起，全国人大常委会法工委每年都就该年度的备案审查工作向全国人大常委会提交工作报告，接受审议。

二、以备案全覆盖带动审查全覆盖，规范权力运行范围

备案审查制度分为备案与审查两大部分。我国宪法对地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例报全国人大常委会备案进行了规定。立法法、监督法对其他规范性文件的备案程序作了相关规定。备案是审查的前提，也是落实党中央提出“有件必备”要求的必然选择，唯有做到“有件必备”，才能将“各级各类机关制定规范性文件的权力全部纳入法治轨道开展监督”，审查机关的审查才能有的放矢。

备案审查工作的开展经历了从“尚未完全落实”到“实现有件必备”的快速发展过程，其主要体现在以下方面。

一是在备案的全覆盖方面，做到了应备尽备。自2020年起，开始出现香港和澳门特别行政区法律的报送备案情况统计，2021年出现了首件监察法规的报送备案，2023年备案审查工作报告首次披露了浦东新区和海南自贸港备案法规的数量。自此，“规范性文件制定机关能够依法、及时将制定的规范性文件向全国人大常委会报送备案，自觉接受人大监督，‘有件必备’的目标要求已经实现”。

二是在提升备案能力建设方面，通过信息化建设提升报备效率。全国人大备案审查信息平台于2016年底上线，其备案功能不断丰富，2020年起实现了地方性法规“一键”电子报备，切实为基层减负；对该信息平台的建设实现了从“加快完善全国统一的备案审查信息平台”到“建成全国统一的备案审查信息平台”的跨越。

三、不断完善备案审查制度，保障公民批评建议权的行使

我国宪法明确规定了“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。具体到备案审查，立法法、监督法都规定了公民有权向全国人大常委会提出审查建议的权利，《工作办法》将公民提交审查建议的权利进一步具体化。

通过“公民积极行使批评建议权——全国人大常委会法工委积极履职——进一步调动公民行使批评建议权的积极性”这一动态、良性的循环，生动展现了人民民主实践的无穷活力与生命力。总体而言，公民提出的审查建议呈逐年上升趋势，公民批评建议权得到有效保障。具体而言，包括：

一是创新工作方式，公民行使批评建议权的积极性持续上升。从2013年总共收到62件个人、组织的审查建议到2022年的4829件，公民通过提出审查建议行使批评建议权，已成常态。

二是以公布工作报告推动社会关注，公民行使批评建议权的能力稳步提升。从公民、组织所提的审查建议属于全国人大常委会审查范围的占比可以看出，自2017年起，该占比的数值基本维持在60%以上，2021年甚至达到了90.57%，2022年的占比为84.22%，公民提出的审查建议属于全国人大常委会审查范围的占比不断提升表明，公民行使批评建议权的能力在不断增强。

三是加强备案审查能力建设，公民行使批评建议权的便捷性不断提升。全国人大常委会一方面规范、完善备案审查工作机制，出版“解读”“案例选编”及“理论与实务”等书籍，提供公民、组织在提出审查建议时可供参考的“审查建议书”，方便公民、组织撰写有关审查建议；另一方面于2019年底开通了审查建议受理平台，公民、组织提交审查建议的方式更加多样。以2021年为例，该年共收到审查建议6339件，通过线上方式提出的有5065件，占比约为80%。

四、备案审查制度中具有代表性的审查案例

加强人权法治保障是备案审查工作的指导思想，备案审查的功能定位应包括其是否能实现人权保障功能。依据备案审查工作中的合宪性、政治学性、合法性以及适当性审查标准，有权机关依法开展备案审查，保障公民、法人和其他组织的合法权益。其中，宪法作为国家根本大法，规定了“国家尊重和保障人权”条款，从根本上对人权进行法律保障。

合宪性、涉宪性案例的主要提出者是公民。在中国，公民可以通过诸如提出审查建议、信访等诸多方式积极维护自己的权利，有关部门在收到相关公民建议、信件后，也会依法履行职责，维护法治的统一和公民合法利益。

法治是人权最有效的保障。2023年备案审查工作报告披露了一起对涉罪人员亲属的权利进行限制的案例，某市辖区议事协调机构发布通告对涉罪人员亲属的权利进行限制，有公民认为这是“连坐”，全国人大常委会法工委对此通告进行了审查，并提出了“任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人”这一现代法治的基本原则。通过对通告的合宪性进行审查，确保了“执法司法工作在法治轨道上规范推进”。

五、完善备案审查制度，进一步提升人权保障水平

为进一步规范公权力运行，保障人权，应从以下几个方面对备案审查制度进行完善。

一是备案审查有关立法尚不完备，人权保障功能未能充分体现。2019年12月，全国人大常委会委员长会议通过了《工作办法》，但其存在因位阶低而影响效用发挥的问题，2023年12月29日，全国人大常委会作出《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，这份“决定”能更好地让全国人大常委会行使宪法、法律赋予的监督职权，解决《工作办法》位阶低的问题。但“决定”因其涵盖内容有限，故仅能较为粗略地对备案审查工作进行规定。而备案审查特别是合宪性审查，作为保障宪法和法律实施、维护国家法治统一的重要制度，应当通过专门立法对其运行进行规定。因此，较为可行的方案是先由全国人大常委会通过有关决定，待条件成熟再制定备案审查专门立法，让备案审查在法治的轨道上更为有效地运行。

二是通过备案审查保障人权的风气尚未完全形成，备案审查案例定期发布制度有待建立。自2017年发布首份备案审查工作报告以来，备案审查特别是合宪性审查开始成为媒体的高频词，学界形成了一股备案审查和合宪性审查研究的高潮，公民通过踊跃提出审查建议积极参与其中。备案审查的全面开展，形成了大量案例，2022年备案审查工作报告提出“探索建立备案审查案例指导制度”。从“保障人民群众通过备案审查制度依法提出意见、表达诉求”的角度来看，应当在收集的各级人大常委会案例中挑选与公民权益保障密切相关的典型案例，定期向公众公布，培养公民通过备案审查，维护自身合法权益的能力。

三是审查案例的说法说理较弱，不利于备案审查决定公信力的形成。2022年工作报告提出要提高备案审查工作质量，并强调要“强化审查说法说理”。审查决定的作出，特别是公布后，面临着公众对该决定的价值评价，唯有充分的说法说理才能让公众信服该决定，并增强决定的透明度，维护法律权威和备案审查工作的公信力。通过对历年来备案审查报告中提及的案例进行研究，可以看出审查机关愈加重视案例说理。但碍于报告具有语言精练的要求，无法对所列举的全部案例进行充分说理，建议与典型案例发布制度相结合，对选取的案例进行充分说理。

作者简介：达璐，法学博士，西南政法大学人权学院讲师。

来源：《中国人权事业发展报告（2024）》