农民参与乡村建设的民主权利保障

刘明

摘要：乡村建设是乡村振兴和国家现代化建设的重要内容。在乡村建设的过程中，农民参与和自治是重要的实施机制。为了调动农民参与乡村建设的积极性和创造性，切实保障广大农民在乡村建设过程中的民主权利和主体性，国家乡村振兴局、中央组织部等部门于2023年1月联合印发《农民参与乡村建设指南（试行）》，要求各地在乡村建设的各个环节充分保障农民的知情权、参与权、监督权等方面的民主权利。

关键词：乡村建设 民主权利 参与权 监督权

乡村建设作为中国式现代化的主要内容之一，始终坚持以人民为中心的发展理念。这主要包括两个层面的含义，一是，乡村建设的目的是为了人民，使广大农民的物质生活水平和精神文化水平得到不断提升；二是，乡村建设的主体是广大农民，要尊重农民意愿，激发农民的参与意识。在乡村建设的过程中，从政策和实践等方面积极引导农民参与，让农民切实成为家乡建设过程中的主人，有效推动了农民知情权、参与权、监督权等民主权利的保障，强化了民主权利在具体实践中的广度和深度。乡村建设应依靠农民，尊重农民意愿，不代替农民选择。

为了响应党和政府关于调动农民参与积极性的要求并呼应广大农民的自身需求，各级政府和广大农村积极引导农民参与乡村建设，保障农民的民主权利。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《乡村建设行动实施方案》（以下简称《方案》），标志着乡村建设在全国层面进入一个新的推进阶段，并为2023年全年乃至未来几年的乡村建设提供了政策支撑和总体指导。2023年1月，国家乡村振兴局、中央组织部等部门联合印发了《农民参与乡村建设指南（试行）》（以下简称《指南》），全面而系统地规定了农民参与乡村建设的机制和保障措施，以便进一步完善农民的参与机制和保障农民的民主权利。《指南》从“组织动员农民参与”“引导农民参与村庄规划”“带动农民实施建设”“支持农民参与管护”“强化农民参与保障”等环节规定了地方政府的职责。

自《方案》以及《指南》发布以来，省级政府在2023年相继出台相关政策法规，以保障本省（自治区、直辖市）农民参与乡村建设的民主权利。其中，山西省、四川省、湖南省等按照《指南》的具体条款颁布了以“农民参与乡村建设”为主题的“实施办法”或“实施细则”。如山西省于2023年5月印发了《山西省农民参与乡村建设实施办法（试行）》，要求各县乡在乡村建设过程中保障农民的参与权利，并规定了“建立农民参与激励机制”“保障农民参与的具体措施”等方面的内容。湖南省则于2023年6月印发《湖南省农民参与乡村建设实施细则（试行）》，详细规定了农民参与乡村建设的原则和途径，包括“组织动员农民参与”“引导农民参与村庄规划”等方面的内容。多数省份则在“乡村建设”或“乡村振兴”的相关主题文件中规定了保障农民参与权利的内容，如山东省在2023年5月印发《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》，要求“坚持乡村振兴为农民而兴，发挥农民主体作用”“充分调动群众的积极性主动性”。

在推进乡村建设的过程中，大部分村庄形成了保障农民参与的一系列制度或机制。首先，党组织领导下的村民自治制度是保障广大农民参与乡村建设的根本制度保障，《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，村民自治是我国基层民主的重要内容。其次，在乡村建设的过程中，广大农村逐渐建立起了“四议两公开”制度。该制度源于河南省邓州市的“四议两公开”工作法，后来在全国推行，并被写进《方案》以及《指南》。“四议两公开”制度是一套推进村务公开、保障农民参与的工作机制，“四议”指的是村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”指的是决议公开、实施结果公开。“四议两公开”制度的推广实行有效保障了广大村民的知情权、参与权和监督权。最后，村民会议、村民议事会、村民代表会议、村民理事会、村民监事会、村民委员会、村务监督委员会等组织形式为广大农民参与乡村建设提供了机制保障和组织保障。

近年来，随着国家和地方不断推进乡村振兴，尤其是随着国家不断在政策上为农民参与乡村建设提供支持，广大农民的参与意愿和参与能力得到了较大提升。不过，无论是乡村建设本身，还是农民参与乡村建设的实践活动，都是一个长期的过程，需要在长期的实践中不断改进和完善。此外，我国广大农村存在“发展不均衡”“点多面广”等方面的客观事实，某些地区和乡村在推进农民参与乡村建设的过程中，难免存在某些问题。首先，在推动农民参与乡村建设的过程中，少数地区和少数乡村仍存在一定的形式主义和官僚主义，建议进一步完善相关监督举报机制，尤其是赋予当事农民监督权。其次，在部分地区和乡村，农民参与意愿和参与能力均须提升，由于某些村庄存在“空心化”的情况，年轻人大多外出求学、打工或者移居城镇，导致“留守村民”多数为中老年人，整体的文化水平和参与能力相对较为低下。建议进一步出台实质性的激励措施引导大学生或在外乡贤回村参与乡村建设。最后，“技术泛滥”现象给村民参与带来负担，某些地区和村庄为了“留痕留迹”，需要通过各类APP等现代技术对村民进行登记、记录，而很多中老年人并不能熟悉运用现代技术，无形中给部分村民的参与带来了负担。建议有机整合各部门功能，提高APP利用率，防止“技术泛滥”。

作者简介：刘明，南开大学周恩来政府管理学院副教授，南开大学人权研究中心研究员

来源：《中国人权事业发展报告（2024）》