“长江十年禁渔”政策执行过程中的退捕渔民权益保障——基于实证调研的案例研究

唐贤兴 潘婷 宋菁菁 彭优乐

摘要：2023年是“长江十年禁渔”政策执行中“三年强基础”的最后一年。作为十年禁渔政策能否得到顺利执行的一个关键主题，切实保障退捕渔民的生存、生活和发展等方面的权益，对于顺利推进长江生态保护、实现渔业治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。以过去两年的基础性工作为基础，各地2023年的禁渔工作在完善社会保障、拓宽就业渠道、发展特色产业、加强技能培训等方面取得了显著进展，较好地完成和巩固了退捕渔民的转产、安置和保障工作的成果，获得了当地退捕渔民的理解和支持。当然，制约退捕渔民权益保障的因素依然存在，各地下一步禁渔政策的执行要重点关注退捕渔民人权保障的可持续性。

关键词：退捕渔民  退捕渔民权益  生存权  发展权  “长江十年禁渔”

一、政策背景和案例设计

 “长江十年禁渔”政策执行，是指2021年开始的全面禁渔“持久战”阶段的禁渔政策。根据中央的政策设计，前三年的主要任务是“强基础”，从2024年开始进入常态化的运行阶段。2023年是“三年强基础”的最后一年，对于退捕渔民的权益保障而言，也是最关键的一年。如何保障退捕渔民的生计是一个事关权利（人权）的问题。然而，这个群体的数量规模甚巨，各地的资源状况、基础条件和政府能力的差异也较大，因此，政策执行存在着较大的难度。

为了对退捕渔民的权益保障工作进行较为全面的评估，本课题在实地调查的基础上，采取了案例分析的方法。实地调查的地点，分别选取长江上游的贵州省和重庆市、长江中游的江西省、以及长江下游的安徽省等一些代表性的地区。在每一个调研地方，调研方式包括座谈会、个别访谈、现场考察、搜集文书数据等，整个调研过程持续了近三个月时间。

二、退捕渔民权益保障：各地的典型措施

（一）保障政策的变化与发展

各地退捕渔民的权益保障政策执行在2023年左右经历了变化。初期主要围绕建档立卡、落实补偿资金、转产安置、社会保障、后续帮扶等方面展开，目标是要实现“退得出、稳得住”。大约从2022年5月开始，各地政策措施逐渐强调问题导向和效果导向，注重梳理安置保障工作中存在的问题，并有针对性地调整政策重点，旨在强化就业帮扶的针对性，并提升技能培训的有效性。在这样的背景和要求下，各地的相关保障政策更加关注建立渔民安置保障工作的长效机制，强调建立防范退捕渔民返贫致贫的长效机制，并运用财政金融手段提高社会保障水平，同时加强了社会各界联动以增加渔民生计机会。具体而言，退捕渔民权益保障工作大致分为社会保障、就业帮扶、技能培训、特色产业四大方面。

（二）保障机制的具体内容

一是社会保障兜底。社会保障制度将生活特别困难、患有重大疾病、无就业能力的退捕渔民纳入帮扶政策和社会救助体系，对于防止退捕渔民返贫、兜牢保障底线具有基础性意义。各地的具体措施是精准建档立卡、落实补偿资金和分类补助参保。典型案例有江西省九江市的退捕船网工具回收处置工作。

二是就业帮扶为先。就业帮扶旨在顺利完成渔民的转产就业，而退捕渔民的社会学特征则给地方政府的就业帮扶工作带来了挑战。各地主要措施包括信息管理、政策宣传以及就业推荐。典型案例有江西省南昌县渔民的转岗就业工作。

三是技能培训为要。技能培训旨在提升退捕渔民的自我发展能力，使其能自力更生。这是帮扶理念由“外部输血”到“自主造血”的转变。各地主要举措包括培训宣传、职业指导和创业扶持。典型案例有安徽省东至县推进的“捕转养”发展。

四是因地制宜发展特色产业。这是精准把握退捕渔民权益保障的最根本途径。各地在禁捕退捕专业渔村实施“一村一策”产业建设，坚持“开源”与“挖潜”相结合，将专业渔村产业发展与当地的产业方向和群众实际需求相结合。典型案例有江西都昌县西源乡创新的合作社形式。

三、退捕渔民权益保障的成效：基于人权视角的初步评估

（一）转产就业：安置保障工作取得显著成效

长江流域退捕水域共涉及14个省（市）、114个地级行政区，其中青海、甘肃、陕西、河南四个省只有禁捕执法管理任务，没有需要退捕的合法渔船；其余10个省（市）、101个地级行政区、460个县级行政区，涉及合法持证渔船113262艘、渔民278287人。“三年强基础”阶段的政策执行成效显著，各地全面完成了渔民渔船的退捕任务，退捕渔民就业率接近100%。各地转产就业的形式多样。

（二）技能培训：提升退捕渔民市场适应力

在就业帮扶和技能培训方面，各地举办的职业技能培训，显著提高了退捕渔民及其他求职者的就业机会和市场适应能力。培训具有较高的参与度和覆盖率，在调研各地有平均45%的退捕渔民参与职业技能培训，涉及家政、餐饮、电子商务等多个行业。此外，各地还通过提供创业担保贷款和培训补贴等经济支持，有效地降低了退捕渔民的创业门槛，增强了他们的市场适应能力。

（三）兜底社会保障：综合补助促进渔民权益保障

截至2022年底，中央和地方累积落实补偿补助资金269.98亿元，用于退捕渔民安置，累计支出补偿补助资金237.91亿元。各地符合条件的渔民均已纳入低保、社保、医保等社会保障体系，取得了实质性成果。

（四）发展特色产业：从“捕鱼人”到“养鱼人”“农业人”的转变

在退捕渔民转产安置中，各地充分发挥渔村特有的自然资源和渔民自身的特长等优势，指导发展绿色生态种养、水产加工运销、休闲渔业和乡村旅游等产业。渔业项目和农业产业项目的发展让传统渔民实现了从“捕鱼人”到“养鱼人”“农业人”的转变。

（五）退捕渔民权益保障：人权的含义与意义

就政策内容和实现政策目标的方式而言，有关退捕渔民的生计保障工作可以被视为一个“基于权利路径”（rights-based approach）的政策过程。第一，政策文件中虽然没有明确提及“人权”和“权利”等字眼，但对“生计保障”的强调，足以表明国家和政府对退捕渔民权益的重视。第二，退捕渔民的生计保障不仅着眼于当前，更注重未来长期的目标。在这里，国家和地方政府都十分强调提高退捕渔民的生存和发展能力的重要性。第三，在保障退捕渔民的权益方面，各地政府采取了多样性的路径和方法，凸显了中国式人权保障的特点和优势，既着眼于当下退捕渔民的生计和生存，又立足于退捕渔民的长远发展，将民生权利嵌入整个民生建设过程之中。

四、一份基于权利路径的问题和优化清单

（一）问题清单

人权视角下的退捕渔民权益的长期保障，存在不少结构性的难题。一是社会保障遇到了资源不足的困境。退捕渔民的可持续社会保障工作存在一定的资金缺口，需要政府长期的资源投入。同时，由于区域间经济发展水平不同、资源禀赋分布不均而导致的社会保障公平性问题也会影响退捕渔民的获得感。二是就业稳定性和就业质量有待提高。调研发现，退捕渔民群体存在的社会性特征对就业安排和就业质量构成了制约，导致就业岗位层次与收入较低。加之渔民转产就业基本上是依靠政府，部分退捕渔民在新的职业领域缺乏信心和相关技能，就业的自主性不强。同时，被纳入就业范畴的灵活就业、务农、自主创业等形式都存在就业质量不稳定的问题。三是产业发展的困境。大多数禁渔地区原先的产业基础薄弱，在那些以渔业为主要产业的地方，禁渔之后的产业结构转型面临困难。与此同时，在政策引导之下不同地区、不同村庄急于模仿先进经验，主要发展特色农业和养殖业，同类渔村产业同质化现象突出。

（二）政策优化的清单

在“长江十年禁渔”政策执行中，需要基于权利路径的政策优化以期后续的政策执行产生可持续性的政策效应。

一是以“分类施策+动态调整”为核心完成“退的出”。这就要求各省考虑到政策的公平性问题，避免省份之间差异太大所导致的渔民攀比与不平衡心理。同时各地应深入摸排渔民的实际情况，避免“一刀切”规定，结合实际因素制定更有针对性的转产转业方案。在此基础上，可运用大数据技术建立退捕渔民风险动态监测平台，阶段性评估其转产就业渠道、在岗稳岗状态及收入变化等情况，保障政策的持续稳定性。

二是以“政府兜底+遮风挡雨”为核心做到“有保障”。一方面，完善社会保障体系应是一项基本建设，是发挥政府兜底作用的重中之重。另一方面，要提高社会保障的精准性，需针对不同类别的渔民给予不同的保障侧重。与此同时，也应注重其他公共服务的跟进。重点关注贫困、老年、患病等渔民群体，做好相应的医疗、养老服务，为渔民子女提供教育保障。

三是以“授之以鱼+授之以渔”为核心实现“稳得住”。要破解“靠山吃山靠水吃水”难题，注意“授之以鱼”和“授之以渔”相结合，在已有措施基础上，可以通过强化精准就业帮扶、发展亲水型产业、发展壮大农村集体经济等方式降低渔民对社会救助等福利政策的依赖度。

四是以“自我发展+因材施教”为核心达到“能发展”。从政策的时间维度上说，退得出、有保障、稳得住是短期取向型对策，长久之计应该是激发退捕渔民致富的内生动力，培养自我发展能力。这就需要提升政府技能培训的针对性，可以通过购买服务等多种形式，充分发挥社会机构和社会企业的积极作用，确保长江流域禁渔退捕后渔民发展代际可持续。

作者简介：唐贤兴，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，复旦大学人权研究中心副主任；潘婷，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生；宋菁菁，复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生；彭优乐，复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生。课题组调研人员还有：卞菲、唐曼、叶静、邵翠樱、刘展余、肖遥。贵州财经大学田恒副教授、重庆行政学院戴志颖教授参与了部分地区的调研。

来源：《中国人权事业发展报告（2024）》