经济、社会和文化权利的国际可诉性：国际监督与国家主权的平衡

狄磊

内容提要：旨在化解经济、社会和文化权利可诉性困境的《经济、社会、文化权利国际公约任择议定书》生效已有十一年，但这并不意味着经社文权利的可诉性困境得到根本解决。回溯缔约史，各国就经社文权利在国内法上的可诉性达成了宝贵共识，但对个人来文程序的受理范围、受理方式、受理标准以及实质问题的审查标准等国际可诉性问题顾虑重重。《任择议定书》通过以来，其接受程度以及个人来文程序的运行状况并不乐观，这进一步凸显并加深了经社文权利的国际可诉性困境。经济、社会和文化权利的个人来文程序应在国际监督与国家主权间取得平衡。在程序问题上，经济、社会和文化权利委员会应充分激活受理标准在筛选个人来文以及提供程序性保障方面的价值，恪守国际人权监督机制的权责边界；就实体问题而言，委员会应进一步澄清“合理性标准”作为实质审查标准的内涵，避免对缔约国提出天花板式的要求，减少对缔约国自由判断余地的干涉，使其在兼具稳定性与灵活性的基础上发展成为一套具有可预见性的审查标准。

关键词：经济、社会和文化权利  《经济、社会、文化权利国际公约任择议定书》  经济、社会和文化权利委员会  个人来文程序  合理性标准

当然，考虑到部分设立个人来文程序的任择条款和议定书均通过于上个世纪，这样的对比方式显然对“尚未成年”的《任择议定书》并不公允。更严谨的对比方式是以10年为时间标尺，对比每一项文书在生效10年后的接受情况。因此，尽管《任择议定书》在生效十周年之际的接受情况并不明显落后，但不容忽视的是，1986年时的《公民及政治权利国际公约》的缔约国数量远不及当下，却已有36个缔约国接受个人来文程序，因此，《任择议定书》在十周年之际的接受情况可能远不及《公民及政治权利国际盟约任择议定书》。另一个耐人寻味的现象是，分别在2010年、2018年、2024年迎来任择议定书生效十周年的《消除对妇女一切形式歧视公约》《残疾人权利公约》和《儿童权利公约》，接受其个人来文程序的缔约国分别有99、92和50个。这些公约中的经社文权利条款大多脱胎于《经济社会文化权利国际公约》，考虑到保护特定人群的特别要求，这些公约的义务要求甚至高于以一般自然人为预设主体的《公约》，各国却对义务要求更低的《任择议定书》表现出了极大的抵触，这实在令人费解。

对于《任择议定书》“惨淡”的接受程度，一种可能是，各国的批准和加入程序仍需耗费一段时间。毕竟，即使是完全赞同个人来文程序、“承诺本国将尽早签署《任择议定书》”的芬兰，也花了近5年的时间，才在2014年完成批准程序。德国2017年向委员会提交缔约国报告时指出：“德国在本届选举任期内重新启动了审查批准可能性的进程。鉴于《公约》的深远影响，审查其可批准性的进程是一项复杂的任务，德国尚未完成这一程序。”这一过程最终持续了6年，德国于2023年成为《任择议定书》的第27个缔约国。2009年就已签署《任择议定书》的荷兰在向委员会提交缔约国报告时同样指出国内评估程序对批准进度的影响：“政府已就批准个人来文程序的影响向政府的独立咨询机构提出了一些问题。政府还将在可能批准任择议定书的决策过程中纳入对联合国条约委员会运作的评估。”荷兰还在人权理事会普遍定期审议程序中对各国提出的“加快推进批准《任择议定书》进度”的建议作出积极承诺。

另一种可以获悉的解释是，各国对经社文权利国际可诉性的程度与具体规则仍然有所怀疑。挪威对议定书中规定的临时措施表示关切，认为“有必要强调临时措施请求不具有法律约束力”。新西兰、加拿大、瑞士等国家则对《公约》第1条规定的自决权未被排除在议定书适用范围之外表达了忧虑。尽管这些忧虑并不构成对议定书本身的否定，但考虑到这些国家在16年后仍未批准议定书，《任择议定书》中部分程序性、技术性问题可能在一定程度上构成了各国批准的障碍。当然，更多的顾虑来自个人来文程序在实质层面的问题：例如瑞典代表直白地提出“瑞典政府并不相信任择议定书是促进经社文权利的最佳或最有效的方式”；英国代表则指出，“经社文权利并不像公民及政治权利那样适合由第三方做出裁决，因此，英国对个人来文程序持保留意见”。丹麦、挪威代表在承诺“充分实现经社文权利”这一缔约国义务的前提上指出，“这些权利所具有的‘模糊且宽泛的性质’可能会构成一种风险，即委员会最终将作为立法者，决定国家资源在这一领域的分配”。在此后的缔约国报告程序和普遍定期审议程序中，这些被认为是“人权优等生”的国家仍然旗帜鲜明地反对经社文权利的个人来文程序，乃至对经社文权利本身抱有偏见。这表明60年前围绕经社文权利的可诉性的争议仍然没有完全褪去，理论研究的成果与部分国家的社会权司法实践仍然不足以改变部分国家根深蒂固的顾虑，即“国家的社会经济政策是政治选择的结果，而非法律的规范对象”。

由此可见，《任择议定书》批准陷入停滞的状况可能仍然源于议定书起草时有关经社文权利可诉性的核心争议并没有得到妥善协商与解决。各国本着协商一致的精神未经表决通过该草案并不意味着对议定书及个人来文程序本身的认同，而只是对人权这一价值作为联合国支柱之一的服从。对此，日本的声明可能代表了部分尚处于观望之中的国家的想法——“需要经过足够长的时间来观察个人来文程序的运行情况，才会考虑成为该议定书的缔约国。”为此，下文将对个人来文程序的运行状况——特别是对各国仍然对之充满疑虑的个人来文程序的受理标准与审查标准，进行全方位的实证检视。

(二)个人来文程序的运行情况

个人来文程序是国际人权法中独具特色的监督与救济机制，“国际人权运动的发展趋势之一就是来文申诉程序越来越为国际人权条约所倚重”。自2013年11月6日收到首份来文(Rodríguez诉西班牙案，登记为1/2013号来文)起，截至2023年5月31日，委员会共登记了319份个人来文，具体信息见图1、图2。尽管《任择议定书》的接受程度并不理想，但从来文数量来看，其个人来文程序还是在有限的缔约国中引起了不错的反响，特别是与1987年《公民及政治权利国际盟约任择议定书》生效十周年时仅收到236份来文的情况相比，《任择议定书》的个人来文程序的运行情况可能还要更为理想。然而从这些来文本身以及审议过程所展示的情况来看，个人来文程序仍然面临着如下困境：

第一，经社文权利的潜在受害者提起个人来文的意愿并不强烈。在319起来文中，存在着大量主张同一权利、针对同一国家，且案情极为类似的来文，也就是说，来文在有限的数量下呈现极大的重复性。考虑到社会权的司法诉讼已在世界范围广泛存在，各国的当事人，尤其是已经广泛出现社会权诉讼的国家的当事人，通过个人来文程序这一国际机制来寻求救济的意愿并不强烈。

第二，即使只是面对数量有限的来文，经社文权利委员会的审议效率仍然非常低下。2022年，人权事务委员会在第132、133和134届会议期间，通过了对74份来文的审理意见，还宣布24份来文不予受理。相较之下，经社文权利委员会平均每年只能审结不到5份来文，尚未审结的来文达到199份。特别是，目前近70份提交于2018年、2019年的来文仍然未审结。在此背景下，人权事务委员会仍然在年度报告中大篇幅地向大会和秘书长强调来文积压以及人力资源不足的问题：“除非接下来几年中比以往大幅度增加申诉事务部的人力，使其能够编制数量更多的来文供委员会审议，否则委员会处理积压工作的能力将持续受到严重影响。这种情况将进而严重影响受害者的权利”。经社文权利委员会尽管未曾提及这方面的问题，但其未来面临的审议压力可能更为严峻。这将对委员会审理来文的质量提出极大挑战。

第三，大量类案的存在对委员会适用受理标准和审查标准提出了极大的挑战。从来文所涉及的权利来看，来文基本覆盖了《经济社会文化权利国际公约》规定的所有实体权利，但其分布并不均匀，其中有288起案件所涉及的权利与第11条规定的适当生活水准权(且主要是第1款规定的适足住房权)有关；从来文所涉及的缔约国来看，经社文权利委员会仅仅收到了针对11个缔约国的个人来文，这仅仅占了《任择议定书》缔约国总数的40%。更为夸张的是，其中针对西班牙的来文就占了79.6%——这些针对西班牙的来文，几乎都是针对强迫迁离提出的。面对大量涉及同一国家、同一权利的来文，委员会能否在类似案情的案件中统一受理标准和审查标准的适用，又能否在面对涉及不同国家，但权利主张大致类似的案件时，在统一审查标准与个案裁量之间确保各国的合理预期，为经社文权利凝练出国际人权标准，为申诉人和缔约国确立稳固可靠的信赖利益，以便建立自身的权威性，是经社文权利国际可诉性面临的极大考验。

第四，也是更为深刻的挑战在于，委员会在审查来文所涉及的实质问题时，能否进一步化解国际人权监督机制与缔约国主权之间的紧张关系。《任择议定书》发布会上各国的发言以及委员会与各国在缔约国报告程序中的对话表明，尽管60年前围绕经社文权利在国内法上的可诉性争议已然褪去，但这并不意味着各国愿意接受经社文权利的国际可诉性机制：各国担心个人来文程序将对其自由裁量空间构成干涉，担心委员会最终将充当经社文权利领域的立法者，并决定缔约国在该领域内的制度安排、资源分配。因此，委员会的审查标准能否在国际监督与问责的基础上，恪守其权责边界，将最终影响各国对国际可诉性的接受意愿。

三、个人来文程序的受理标准：程序层面的化解

与国际性或区域性人权保护体系中其他个人来文程序相比，《任择议定书》第2条所载的受理要求并未做出任何实质性创新。不过，《任择议定书》第4条引入了“未显示处境明显不利的来文”的不予受理标准。究竟这些标准在实践中如何理解、适用，如何使《任择议定书》确定的受理标准为个人来文机制提供程序层面的出路，委员会十年来的实践提供了绝佳的分析素材。

(一)受理标准的程序性保障功能

国际人权法中通行的受理标准最早由欧洲人权机制施行。《欧洲人权公约》的起草人曾经形象地将受理标准比作“一个筛子或过滤器”，在《任择议定书》起草期间，学者也曾讨论过“案件如潮水涌来”的可能性。这一筛选机制的程序价值在于，防止委员会的审议工作被大量无理取闹的来文淹没。这一筛选机制的反面来看，受理标准也具有程序性保障的作用——凡是符合受理条件的来文，均有获得实质审理的机会。11年来，委员会累计对43项来文做出了受理意见，宣布其中27项来文不可受理，这些来文不可受理的理由主要包括以下三类：

第一，违反《任择议定书》的属时和属事管辖范围，共有7项。这些来文大多提出于《任择议定书》生效之初，这些来文中违反《公约》权利的事实也大多发生在《任择议定书》对缔约国生效之前，甚至当事人所主张的部分《公民及政治权利国际公约》的权利明显超出委员会的属事管辖范围。通过事先确定的受理标准，委员会轻而易举地将这些明显不符合受理要求的案件排除在外。

第二，违反《任择议定书》第3条第1款规定的“一切可用的国内救济办法均已用尽”，共有11项。在这些案件中，当事人往往主张自己的某项权利遭受侵犯，且声称伴有系统性的歧视，并主张其使用国内救济的途径可能或已经遭到不合理的拖延、阻碍，因而未通过国内行政或司法程序请求申诉或裁判。委员会在宣告不予受理时，还详细说明了其驳回理由：“提交人在主观上认为通过现有国内补救办法获得有利结果的可能性有限，这一主观看法并不构成质疑补救办法的有效性的客观论据……提交人仅仅感觉国内补救办法无效是不够的，仍需按要求尝试这些补救办法。”在这些案件中，作为受理标准的“用尽国内救济”展现了其在筛选来文、提升效率的基础上，还具有保护国家合理程序预期的规范价值。

第三，违反《任择议定书》第3条第2款第5项规定的“明显没有根据或缺乏充分证据”，共有9项。这一条款的程序价值在于：“既保证国家有公平的机会对侵犯《公约》权利的指控作出回应，也有助于委员会获得充分的事实依据以便根据《任择议定书》审理来文。”如果说前两项受理标准排除的实际上是《任择议定书》缺乏管辖依据的来文，那么这一项受理标准其实是委员会主动对来文进行筛选分流，以便进一步管理、分配有限的审理资源。

经过委员会的初步筛选，在审结的43项来文中，有62.8%的案件被宣布不予受理。这一比例远高于人权事务委员会。截至人权事务委员会第134届会议，共审结了2，627份来文，其中有815份来文被宣布为不可受理，占审结来文总数的31.0%，不过，如果一味对来文设置过高的或带有主观意涵的受理门槛，则很可能给申诉人造成过度的证明负担，进而损害申诉人的程序利益，甚至导致申诉人对个人来文程序望而却步。

(二)受理标准如何化解个人来文程序的困境

在潜在受害者使用个人来文程序意愿不强，而委员会又在一定程度上面临来文积压的双重挑战下，委员会如何调和受理标准在筛选功能与程序性保障功能之间的紧张关系，成为在程序层面化解个人来文程序当前困境的关键。

第一，推进条约机构改革进程，进一步激发受理标准的程序和制度价值。海量袭来的来文不仅会对条约机构的能力造成考验，更可能会使国家面临前所未有的舆论压力，使已经接受个人来文程序的国家丧失合作意愿，使处于观望状态的国家望而却步。早在2014年，联合国大会就通过了题为《加强和增进人权条约机构体系有效性运作》的第68/268号决议，条约机构的沉痼开始受到前所未有的关注。作为改革重心，缔约国报告的积压情况已经得到很大程度的改善，但个人来文的积压仍在加剧。因而，随着条约机构改革的深入，委员会一方面可借鉴审议缔约国报告时的经验，在个人来文程序中尝试协调统一工作办法、优化财政人力资源分配等制度性改革措施；另一方面则应充分激活受理标准这一“阀门”的制度价值，就来文的受理问题形成一套稳定、系统的说理，加快筛选和过滤类案的节奏。在条约机构改革的大势所趋下，完全有理由期待，个人来文的受理标准将在未来的进程中扮演更重要的制度角色。

第二，恪守国际人权监督机制的谦抑性原则与条约机构的权限边界。尽管《联合国宪章》与国际人权法使人权由一项传统上属于国家管辖的事项上升为国际法的调整对象，但国际人权监督机制仍需恪守其相对于国内人权保障制度的谦抑性，条约机构也应当恪守人权条约为其赋予的职权边界，不得在实践中自我扩权。因此，“用尽国内救济”作为受理标准之一，既是对这一原则的内涵阐释——“只有在所有国内申诉途径都不能提供任何补救时，才能诉诸国际监督机构”，又是对谦抑性原则和权限边界的有力保障——“这一有关来文受理的规则使得缔约国有机会在国内的侵犯人权情况在国际层面上处理之前，就予以纠正”。在审理来文是否可受理的过程中，委员会并非没有关注到其职权范围的界限，但仍存在少数可能对其权限边界造成冲击的个例。例如，对于“明显没有根据或缺乏充分证据”这一较为抽象、存在主观裁量空间的受理标准的解释与适用，委员会尽管尝试提出一种更为具体的判断方法，即“案件事实和提出的指称必须至少初步表明，提交人可能因《公约》所载权利遭到侵犯而成为实际或潜在受害者”，并在可予受理的案例中从正面展示了“足以使其评估是否存在违反《公约》情况”需满足的条件：然而，正如诺瓦克对人权事务委员会审议个人来文的忧虑所示，这种“在同一决定中处理可受理性和案件实体问题的做法”固然有助于提高个人来文程序的效率，但这种做法毫无疑问已然超出了其在可受理性审查程序中的决定权限，可能有损委员会的合法性基础。

第三，以清晰、可预见的受理标准为当事双方提供不偏不倚的程序预期。同样以“用尽国内救济”这一受理标准为例，随着来文的增多，委员会一方面以逐渐丰富的说理审慎地解释“如何用尽”国内救济，另一方面则潜移默化地塑造着一些程序原理：如果缔约国未主动提出国内救济尚未用尽的抗辩，委员会可否依职权展开审查？尽管从第3条第1款的措辞来看，对“国内补救办法均已用尽”的审查是委员会职权所在；尽管委员会在早期案件中，往往也主动开展相关审查；但在2022年3月2日通过的“Ziablitsev诉法国”一案中，委员会的意见发生了变化，转而支持辩论主义：“如果缔约国不在合理时间内向委员会通报其反对可受理性的理由，并且如果缔约国没有具体说明提交人尚未用尽的可用国内补救办法，则缔约国被视为放弃反对来文可受理性”。一位委员在这一决定的同意意见中进一步论证了这一结论：“将这种依职权的责任强加于委员会的严格字面解释是不合理的。因为一方面，国家清楚地知道必须用尽哪些补救办法，另一方面，国际人权保护制度应保持谦抑性，未用尽国内补救办法被理解为有利于国家的一种辩护，这意味着各国可以放弃这种辩护。”这也进一步说明，尽管“司法或准司法机构应力求前后一致并尊重其先例”，但这并非绝对的价值观。在明确而公开的承认和说理的基础上，纠正先例并无不可，反而有助于激发双方对个人来文程序本身的尊重。

值得关注的是，委员会尚未在审理中主动适用第4条“处境明显不利”的规定宣布来文不可受理。反而是在决定受理来文的“Djazia & Bellili诉西班牙”案中，缔约国以此辩称来文不可受理时，委员会做出了相反的回复，认为这一条款并非规定来文的受理要求，“而是赋予委员会自行决定权，酌情不予审议未达到严重性标准的来文，从而集中委员会的资源，最好地履行其职能。”这表明，委员会并不希望将第4条解释为来文受理的程序性障碍。在委员会第71届会议通过的《议事规则》中，委员会也进一步明确了其立场，将根据“受到侵犯的权利的性质、据称侵犯行为的严重性和/或侵犯行为对据称受害人个人情况可能产生的影响”来行使这一裁量权。

总而言之，尽管委员会在审议来文的数量、效率方面均明显不如人权事务委员会，且来文积压的局面可能已经出现，但许多学者与缔约国担心的“来文汹涌袭来”的局面并未出现，委员会目前也已就来文的受理标准探索出了一些共性的“法理”，充分激活属时管辖、属事管辖、用尽国内救济、提供充分证据等标准的程序价值，并进一步明确第4条的规范地位。委员会的审议实践表明，《任择议定书》确定的受理性标准具有重要的程序意义，既能确保当事方之间的程序公平，也实际上减轻了委员会的诉累；更重要的是，使当事双方就来文的可受理标准形成可靠的预期，建立稳定的信赖利益。随着前期经验的积累与正式议事规则的公布，委员会对来文的审议将逐渐步入正轨，这也有望为各国批准《任择议定书》扫清程序层面的顾虑。

四、个人来文程序的审查标准：实质问题的出路

《任择议定书》以极具特色、同时也极具争议的第8条第4款确定了委员会审理个人来文时的审查标准——“应当审议缔约国根据《公约》第二部分规定采取的步骤的合理性”。一方面，其他创设个人来文程序的任择议定书或任择条款并未单独规定委员会审理个人来文时的“审查标准”；另一方面，这一标准甚至完全不同于《公约》一般性义务条款中“逐渐使各项权利完全实现”的表述。如今，个人来文程序的审议实践已有11年，委员会也已对16项来文做出了实质审议意见。究竟“合理性”审查标准在实践中如何适用，起草时的相关争议、顾虑是否得到妥善解决？考虑到这些问题可能是目前处于观望态度的缔约国的核心利益和重大关切，有必要对这16项来文的审议过程进行更深层的挖掘。

(一)审查标准的实践演进与法理提炼

委员会审议来文的第一步是在认证案件事实的基础上中归纳出“来文提出的主要法律问题”。这一步骤决定着来文审议的走向，委员会将会根据归纳的法律问题寻找对应的法律渊源，为案件提供适当的审查框架。委员会审结的第一项来文“I.D.G.诉西班牙”案的争议焦点在于“缔约国是否因抵押权执行程序问题侵犯了提交人根据《公约》第11条第1款享有的住房权”，这实际上不是一个住房权直接受侵害的案件，而是因为提交人的诉讼权利没有得到适当保障而影响了住房权的案件。“S.C.& G.P.诉意大利”案同样并非典型的经济和社会权利案件。而另外12项“强迫迁离”案件引起的问题则较为相似：“考虑到提交人无家可归，当地法院以合同到期为由下令将提交人逐出租用的住处，以及当局未能给予替代性住房，是否构成违反《公约》第11条第1款规定的适足住房权”。这类案件既包含非国家主体(房东或银行)对当事人权利的可能侵犯，又涉及国家向当事人分配或直接给付资源的问题。另外两项关于社会保障权的案件，分别涉及扣除在监狱服刑的当事人的非缴费性残疾福利津贴、拒绝向连续6个月未缴纳社保费的当事人发放退休金。这两起案件是“可以设想的典型的经济和社会权利案件”，主要涉及缔约国的资源能力与其承担《公约》义务之间的关系。当然，上述案件中也不乏一些与《公约》第一部分条款合并解读产生的问题，例如第2条第1款规定的立即生效的义务、第2条第2款规定的非歧视性待遇、第3条规定的性别平等，第4条规定的禁止过度限制等。不同的权利具有相对独立的内涵，其本身所对应的义务会对缔约国所采取步骤的“合理性”产生不同的要求，且当《公约》第一部分的条款与这些要求合并解读时，又会从不同的层次拓展这些要求。这就要求委员会以“个案定制”的方式勾勒出每一案件的审查框架，从中评估缔约国相关措施的合理性。

对于缔约国如何进行资源分配和给付的问题，即国家义务三分法中的“实现义务”，委员会的审查总体而言较为宽松。在“Rodríguez诉西班牙”和“Calero诉厄瓜多尔”两案中，委员会首先指出，“缔约国有义务确保至少满足《公约》所规定的这一权利的最低基本水平……确保人们可以利用提供最低基本水平福利的社会保障方案，并且不带任何形式的歧视”。这为下文的合理性审查奠定了一个重要基调，即缔约国需要确保的只是权利的最低基本水平，而非遥不可及的最高标准。正如学者在评注中所指出的，“第8条第4款只是适当地授权委员会评估缔约国是否采取了合理的步骤，而不要求委员会确定缔约国需要采取的具体政策或措施，更不要求委员会只考虑某一特定条款是否合理”。两项来文的不同审议结论也印证了这一点。在“Calero诉厄瓜多尔”案中，厄瓜多尔社会保障局未及时提交人补缴社保费，还不顾及提交人的正当预期，导致提交人实际上难以采取补交被认定无效的社保费，最终无法获得退休金。因此委员会认定缔约国侵犯了当事人的社会保障权。但在“Rodríguez诉西班牙”案中，由于没有证据证明将以现金形式发放的非缴费性福利的一部分替代为狱中食宿对提交人造成了严重的不利影响，委员会认定扣减非缴费性福利本身并不违反《公约》第9条。委员会特别指出，“个人权利的实现离不开对政府财政的保护，保护政府财政符合《公约》，扣减福利就是实现这一目的的一种合理手段”。这无疑表明，缔约国对于如何分配具体的社会福利享有较大的自由裁量权，委员会的“合理性审查”实际上是对缔约国是否违反最低基本水平的审查。

对于当事人的权利可能直接或间接遭受国家侵犯的问题，即“尊重义务”，委员会的审查则明显严格许多。在“I.D.G.诉西班牙”案中，委员会首先指出“适足住房权的许多组成部分与确保有效享有这项权利的国内法律补救规定息息相关”，表明两类人权之间相互联系、不可分割的关系。由于本案中“法院没有采取一切合理措施将贷款机构的抵押权执行诉讼申请充分地通知提交人，以确保提交人知道诉讼程序已经启动，法院因此使提交人无法出庭为自己的住房权进行适当辩护”，委员会判定当事人的适足住房权遭到侵犯。在“S.C.& G.P.诉意大利”案中，委员会同样确认国家通过法律、政策或行动破坏性健康和生殖健康权，即违反了尊重义务。委员会据此认为，意大利第40/2004号法律限制了接受治疗的妇女收回其同意意见的权利，由于这可能导致强制医疗干预或甚至强制怀孕，这种限制触及健康权的本质，因而构成对健康权的侵犯。实际上，委员会审查此类案件时，甚至都未直接使用“合理性”标准，毕竟当缔约国采取的立法、行政或司法措施本身就构成对《公约》的违反时，不必再行考虑其措施的合理性。这意味着，“合理性审查”并非必须机械地适用于每一项来文的审议。当一些显而易见的义务要求遭到违反，委员会完全不必介入国家的实质性政策选择。

最后，涉及“强迫迁离”的多起案件，委员会的审查则介于上述两类之间。一方面，私有财产并非《公约》规定的权利，却是缔约国在保护其法律制度所确立的一切权利方面所具有的合法利益，如果缔约国允许提交人继续住在该公寓，相当于以住房权为由认可违法行为，构成对国家法律保护的业主财产权的侵犯；另一方面，强迫迁离显然违反了《公约》的规定，只有按照国际法的有关原则，在某些特别例外的条件下才是允许的。由于强迫迁离涉及的正反两面均有正当性支撑，且迁离后的替代住房和安置属于缔约国自由裁量权的范围，这就要求委员会对缔约国的自由裁量权做出合理性审查。

在上述涉及强迫迁离的案例中，当基于单一权利的合理性审查无法提供最终结论时，委员会往往倾向于引入《公约》其他条款，包括而不限于《公约》规定的一般性义务、基本原则、其他实质性权利以及《公约》的宗旨，以便从不同视角审视缔约国所采取的措施的合理性。在审议的首起相关来文“Djazia & Bellili诉西班牙”案中，委员会首先引入了禁止故意的倒退措施的视角，审查缔约国在社会住房供应方面的自由裁量权，认为“缔约国没有有力地解释为何有必要采取前段所述的倒退措施，其结果是恰恰在社会住房需求因经济危机而增多时，社会住房的供应量却减少”；同时引入了第10条规定的家庭、妇女和儿童受保护的权利，认为“如果提交人接受这一办法，一家人将会被分开，违反缔约国将家庭作为社会的基础，给予其可能的最多和最广泛保护的责任，有悖于《公约》第10条第1款”。对于缔约国的做法何时满足“合理性”的标准，委员会并没有直接回答，而是往往倾向于引入其他审查基准并论证其未被违反，来支持缔约国所采取的措施的“合理性”。在“Romero诉西班牙”和“Naser诉西班牙”案中，委员会认为缔约国的措施并不构成对人格尊严、安全要求、合理程度的隐私的侵犯，在“Ouazizi & Boudfan诉西班牙”案中，委员会“也不认为缔约国关于最初获得社会住房然后寻求另一种住房选择的程序对提交人提出了他们无法满足的过分或歧视性要求”。

由此，可以从正反两面初步总结“合理性”作为审查标准的内涵，即缔约国是否在其资源能力范围内，为实现经社文权利采取了审慎、具体和有针对性的措施，且不违反公认的国际人权标准。

(二)审查标准的解释和适用如何化解国际可诉性的实质问题

审查标准是缔约时各国的核心关切，由此汇聚了各国有关经社文权利能否适用于个人来文程序的种种顾虑、争议和质疑。《任择议定书》以“合理性标准”凝聚了最大限度的共识，暂时搁置了上述争议，但正如学者所指出的：“在第8条第4款单独列入实质审查标准，证明一些缔约国对委员会的审议存在根深蒂固的不信任，也反映了对经社文权利可诉性争议更根本的关切。”不同于可以通过机构改革来加以应对的程序层面的困境，有关经社文权利可诉性审查标准的问题触及各国根深蒂固的政治信念——一国的经济、社会和文化政策问题属于各国自主判断的范围，很难通过合作、协调等方式化解，也难以借鉴其他来文程序的已有经验，必须根据现有规范概念的解释和适用，不断澄清理论和实务界对“合理性标准”这一概念内涵的争议，以求最大限度消弭各国对于经社文权利国际可诉性的顾虑。

为了消除各国对《任择议定书》的顾虑，委员会早在《任择议定书》通过前一年的2007年就专门发布了一篇《评估根据〈任择议定书〉采取步骤“最大限度利用现有资源”》的声明，其中提出评估缔约国采取的步骤是否“充分”或“合理”时，可特别考虑的一些因素：“(1)为实现经社文权利而采取的措施在多大程度上是深思熟虑的、具体的和有针对性的……(6)这些措施是否考虑到弱势和边缘化个人或群体的不稳定状况，是否具有非歧视性，是否将严重情况或危险情况列为优先事项”。这些要素的列举并非委员会的灵感创见，而是建立在“充分尊重有关国家机关采取其认为最适当的政策并相应分配资源的权力”的基础上，且大量吸收了委员会在缔约国报告程序和一般性意见中的已有成果。尽管这一声明并不构成《维也纳条约法公约》第31-32条所规定的对条约含义的有效解释，委员会也并未表明与合理性标准有关的要素将直接适用于个人来文的审议，但条约机构事先就其未来的审查标准进行澄清，同样被认为是史无前例的举动。考虑到彼时《任择议定书》的起草正就审查标准的重大争议陷入困境，这份声明很大程度上构成委员会对各国、各方的一种“非正式承诺”。在此后的审议实践中，委员会果真没有食言，不仅从形式上频繁引用这份声明中列举的解释要素，更从实质上承袭了这份声明的理念，即确认一些获得公认的国际人权标准的规范约束力，而不在此之外创造更严格、更苛刻的审查标准。

在审议实质问题的过程中，委员会同样有意地通过援引一般性意见中对权利内涵的解释，来保持各项义务要求的相对稳定性。例如在13项涉及强迫迁离问题的来文中，委员会均引用了有关适足住房权的《第4号一般性意见》和有关强迫迁离的《第7号一般性意见》，以两份一般性意见对权利内涵、义务要求的解释作为审议的基本框架例；在讨论缔约国义务的性质，特别是讨论缔约国对经社文权利应当承担一定的“即时义务”时，委员会同样广泛援引《第3号一般性意见》。由此，委员会不仅在个人来文审议中充分调用其在30年的实践中积累的解释工具，还初步确立了这套解释工具的透明、一致、可预测，这有效化解了“合理性”作为一个模糊的审查标准的固有缺陷。

当然，审查标准的稳定与可预测并不意味着其全面走向死板僵化的审查，这一问题在处理国家基于“资源能力”的抗辩时尤其重要。在“Walters诉比利时”案中，除提交人作为社会经济状况困难的老年人这一弱势身份，缔约国应予以特别照顾之外，委员会提出，“特别是考虑到缔约国是世界上人均收入最高的国家之一……缔约国本来可以启动调解，在缔约国的财政支持下调整租金，使提交人能够负担得起”，这表明，国家的发展水平和可用资源同样是委员会进行合理性审查时的重要参考因素。可以预见的是，随着更多国家的潜在受害人开始向委员会提交来文，委员会对不同能力条件下的“合理性”的评估也将更加灵活、多元。

除了使“合理性”这一概念在稳定与灵活间发展成为一套具有可预见性的审查标准，委员会还尝试通过具体审查基准的选取与调整来尝试应对经社文权利国际可诉性的核心问题。在上述涉及强迫迁离的案例中，委员会在选取具体审查基准时存在着明显的变化过程。在审议的首起相关来文“Djazia & Bellili诉西班牙”案中，委员会首先引入了禁止故意的倒退措施的视角，认为“缔约国没有有力地解释为何有必要采取前段所述的倒退措施，其结果是恰恰在社会住房需求因经济危机而增多时，社会住房的供应量却减少”。从“Alban诉西班牙”案开始，委员会开始引入《公约》第4条规定的禁止过度限制的审查视角。一方面，“鉴于提交人被判犯有非法占用的轻罪，委员会认为驱逐她是有正当理由的，因此是合理的”；但另一方面，西班牙对非法占用房屋的行为采用了完全“一刀切”的做法，无论当事人处于何种境地，均对其采取强迫迁离。委员会就此认为，“执行驱逐如果没有事先评估该措施所追求的目标与其对被驱逐者影响之间的相称性，则不符合第4条规定的条件”。委员会特别提及，这种限制“剥夺了她获得现有替代住房的任何可能性”，因而构成对《公约》第11条规定的适足住房权的侵犯。此后，委员会在列举审议依据的相关条款时，更详细地阐述了第4条规定的权利受到合理限制的条件，也介绍了相称性分析的具体方式，即“权衡这项措施的收益与它对被驱逐者的权利可能造成的后果”。在一系列案件中，委员会以缔约国“没有在决定驱逐提交人之前对驱逐的相称性进行审查”；“法院从未对提交人特别是其未成年子女的困难进行评估”；“缔约国的立法没有为提交人提供任何其他司法机制来质疑驱逐令，而提出质疑本可以使另一个司法当局有机会来分析驱逐的相称性和执行驱逐的条件”等程序性缺失为依据，判定缔约国的做法尚不足以达到“合理性”的标准。相较“故意倒退措施”这一内涵模糊、争议较大的审查基准，“限制的限制”不仅有《公约》第4条作为规范支撑，而且本身暗含了一个逻辑：《公约》本身并不反对限制措施，而是反对超出必要限度的限制措施。近年来，委员会选取的具体审议对象也突出了一种“程序性转向”有学者观察到，欧洲人权法院审查儿童最大利益原则时同样出现了程序性转向——不再权衡结果是否相称，转为判断程序是否缺失。这意味着，委员会在此类个人来文的审查中不必再介入每一项立法、行政措施的具体内容，更不必明确要求各国在经济和社会政策方面采取某项的具体行动，而只需关注其是否存在疏忽、失误。这实际上对国家的自由判断尽到了绝对的尊让，进一步巩固了个人来文程序的合法性基础。

总而言之，为了使各国既不必担心个人来文程序会对其本国已有的经济、社会和文化政策与秩序构成侵扰和干涉，也不必担心委员会对其提出过高的、近乎天花板式的义务要求，委员会应在解释与适用“合理性标准”时确保这一标准在稳定性与灵活性之间发展成为一套具有可预见性的审查标准，为各国确立其稳固的信赖利益，进而回应各国关于经社文权利可诉性问题的核心关切。

结论：国际可诉性的未来展望

十一年的实践表明，《任择议定书》设立的个人来文程序并不如预期般得到各国的接受、欢迎。在横向对比下，《任择议定书》的批准进度不容乐观，特别是近五年来，各国缔约进程近乎停滞。这表明各国对于经社文权利能否适用个人来文程序仍有不小的顾虑。更进一步而言，这反映了国际人权监督机制与国家主权之间存在的潜在冲突关系。不过，个人来文程序的实践足以打消各国对此的顾虑。从来文的登记与受理数据来看，《任择议定书》所确立的来文受理标准有效地“过滤”了一大批不符合要求的来文，既确保当事方之间的程序平等，也使委员会得以将审议精力集中在具有审议价值的来文上，更使缔约国不至于陷入滥诉之扰。从来文的实质审议过程来看，《任择议定书》所确立的“合理性标准”巧妙地平衡了国家自由判断余地与当事人的权利，委员会在审议中也广泛援引甚至严格遵守其在一般性意见中确立的义务要求，合理保护了国家的信赖利益，对国家主权尽到必要的尊让。事实上，只要缔约国遵照现有国际人权标准进行自我检视，信守履约承诺，个人来文程序并不会对缔约国提出更高或更宽的要求。

不过，真正值得忧虑的恐怕是委员会的审议效率与工作安排。由于委员会每年只能审议不到5件来文，这已经在一定程度上造成了来文积压的局面。迟来的正义非正义，来文积压不仅有损委员会的威信，甚至可能进一步加深对经社文权利的偏见，使国际人权监督机制与国家主权在冲突关系中不断纠缠。目前仅有的16项实质审议意见尽管能够在一定程度上反映出委员会适用“合理性标准”的规律，但尚不足以提炼出各类实体权利的规范内涵及其背后的法理，不足以回应各国关于国际人权监督机制与国家主权之间的深层顾虑。放眼未来，在条约机构改革进程的推动下，委员会应考虑将缔约国报告制度中已取得初步成效的改革措施引入个人来文的提交与审议工作中，提高审议效率，优化工作安排；与此同时，委员会对具体受理标准的解释与适用仍需恪守国际人权监督机制的谦抑性原则；此外，委员会或可进一步归纳前16份审议意见中对“合理性标准”积累的共性认识，于一般性意见、一般性讨论日、委员会声明等载体中澄清《公约》和《任择议定书》中规定的抽象、模糊的原则和规则，并在结论性意见中加强与缔约国关于经社文权利可诉性的对话。工欲善其事，必先利其器，当个人来文程序能够同时在程序层面和实体层面为申诉人和缔约国提供稳固可靠的信赖预期，为经社文权利的学术研究和公共话语提供更丰富多元的现实素材时，经社文权利的国际可诉性困局必将迎刃而解。

（狄磊，中国社会科学院大学法学院2023级国际法学博士研究生，研究方向为国际人权法。）

【本文系国家社科基金一般项目“公私法同频保护背景下健康权的实施问题研究”(项目批准号：2021BFX169)的阶段性成果。本文获中国社会科学院学科建设“登峰战略”资助计划（编号：DF2023YS34）资助。】

Abstract：The Optional Protocol to the International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights（hereinafter referred to as the“Optional Protocol”），aimed at resolving the challenges surrounding the justiciability of economic，social and cultural rights（ESCR），has been in effect for eleven years. However，this does not signify a definitive resolution of the justiciability dilemma. A review of the Covenant's negotiation history reveals that states reached a valuable consensus on the domestic justiciability of ESCR.However，significant concerns persist，regarding the scope，methods，and standards of admissibility，as well as substantive issues in international justiciability. Since the adoption of the Optional Protocol，its acceptance and the operation of individual communication procedures have been far from ideal，further exacerbating the international justiciability challenges of ESCR. To address these challenges，individual communication procedures concerning ESCR must strike a balance between international oversight and national sovereignty. In terms of procedural issues，the Committee on Economic，Social and Cultural Rights（CESCR）should fully leverage admissibility criteria to screen individual communications and ensure procedural safeguards，while adhering to the boundaries of responsibilities within international human rights monitoring mechanisms. In terms of substantive issues，the Committee should further clarify the“reasonableness standard”as the substantive review criterion，avoiding ceiling-like requirements for contract states and minimizing interference with their discretion. This approach would allow the development of a predictable standard of review that combines stability and flexibility.

Keywords：Economic，Social and Cultural Rights；Optional Protocol to the International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights；Committee on Economic，Social and Cultural Rights；Individual Communication Procedure；Reasonableness Standard

(责任编辑 陆海娜)