我们生活在一个不完美的世界，而且它将永远不完美——这是一个复杂而困惑的世界，一个将永远复杂而困惑的世界。我完全理解道德劝说的局限性，也不幻想变化会轻易或很快到来。但我也认为，低估文字的力量和文字所体现的思想价值是错误的。在我们自己的历史上，这种力量从托马斯·潘恩的《常识》到马丁·路德·金的《我有一个梦想》都能看到。在人类的精神生活中，言语即行动，这一点远比我们之中许多人——许多居住在这个把言论自由想当然的国家的人——意识到的还要更重要。

——1977年3月22日，卡特在圣母大学的演说

“人权外交”是一个在国际关系、国际政治与国际法领域充满张力、矛盾、诱惑与故事的概念。它的矛盾与张力源自两个组成部分的互动关系：人权被视为“最后的乌托邦”，是一种被历史与当代共同确认作为国际社会至善道德准则的概念。就其本源而言，每个民族、每种文化、每个政治家都期待着这样或者那样的人权愿景，并至少愿意在形式上表示对它的尊敬；但“外交”则充满着马基雅维利和霍布斯式哲学的色彩，仿佛在一个又一个密室和长廊之中由权力政治、外交阴谋、邦交手腕与谈判技艺组成的混沌体。人权考虑的是人之尊严，而外交则关乎国家利益；人权追求道德楷模，而外交重视现实影响。因此很自然地，当这两个概念彼此组合时，人们不是期待柏拉图教化叙拉古统治者一样的“哲人王文化”，认为人权能够折服外交的赤裸利益追求，就是导向另一种阴云密布的前景——在后冷战时代被广泛批驳的、人权屈服和服务于现实政治的“人权帝国主义”。人权外交的诱惑也正在于此：理想主义的学者试图施行教化普惠万邦，而现实主义的政治家则尝试征服思想为己所用，在这种冲突之下，人权外交的故事性甚至戏剧性不言而喻。

同样的形容也可加诸卡特及其推动的人权外交政策。在国际社会对于人权的呼声日渐增长，美国国内社会对于政治道德的败坏逐渐厌恶的背景下，卡特试图在外交中主张人权、进步主义和发展话语，重新赢得国内外社会的信任。他和一批政府、国会中的自由制度主义者试图缔造一种更加开放、包容与开明的人权话语，加强同苏联和其他第三世界国家的友好关系，缓和冷战带来的战争与核扩散威胁。但是在理想主义追求的另一面，冷战的现实挑战时刻伴随卡特和他的人权政策。自由派与保守派的分歧与冲突、苏联入侵阿富汗的剧烈震荡、右翼盟国的软硬抵制，还有最隐晦但或许最关键的——多元人权思想的缺失——共同造成了一场理想主义实验的失败。

卡特政府的人权外交毫无疑问是自相矛盾的，它寻求善好，但行善有限；它强调缓和，但亡于对抗；它鼓励多元，但最终没有走出一元论的传统循环。学界与论者从来不吝惜对卡特政策的批判之声，但究竟应当如何评价长期利益、道德正当性与意识形态号召力同短期国家利益之间的关系？卡特因其总统卸任后的公益活动而获得美誉，但是任期之内的道德标准，却受到重重审视——这是一种伪善，就像亨金评论人权那样吗？对卡特的“未竟之事”的回顾，或许能找到历史角落中一丝有助于今人的遗产和经验。

#1 “一种多愁善感的废话”

1974年11月，美国学者、社会运动家奥尔加·塔拉曼特（Olga Talamante）阿根廷政府非法拘留的消息在美国社会掀起轩然大波。在伊莎贝尔·庇隆政府的紧急状态法令之下，在阿苏尔担任英语教师的奥尔加被同其他4000多名政治犯一起拘押并被长期悬置司法程序。在“美国的自家后院”如此大规模地实施行动，并不是拉美国家政府忽视了美国在这一地区的影响力——恰恰相反，它们充分认识到，此刻的美国政府并不关心人权问题。时任国务卿亨利·基辛格博士坚定地奉行现实主义外交政策，强调务实、高效、超越意识形态的外交方针。基辛格认为，美国外交传统中自威尔逊以来的“理想主义十字军”或者“威尔逊幼稚病”对于冷战环境毫无意义，而人权是一种危险和欺骗性道德的表现，属于感情用事。美国与其冒着激怒和削弱盟国的风险去干预人权问题，不如袖手旁观，将这些“感情用事”都交给其本国政府处理——这给拉美乃至于美国的其他“右翼盟国”打开了方便之门。

但是基辛格袖手旁观的，并不是什么良好局面——在整个20世纪70年代前中期，美国在拉丁美洲的盟国普遍面临严重的人权问题，这些问题主要集中在强迫失踪、政治迫害以及社会贫富分化等方面。许多拉美国家在军事独裁政权的统治下，政治反对派、学生运动领袖和工会活动家成为重点打击对象。以阿根廷为例，其“肮脏战争”期间，大量平民因被指控反政府活动而遭到绑架、酷刑和失踪，据估计失踪人数高达3万人。同样在智利，1973年皮诺切特发动政变后，军政府大规模拘禁和处决政治对手，包括异议知识分子和工人阶级领袖，国家暴力机器成为社会控制的核心工具。乌拉圭、巴西和巴拉圭等国的军事政府也实施了类似的镇压政策，压制民主运动，限制言论自由。与此同时，这些国家的经济政策普遍服务于精英阶层，导致社会贫富分化加剧，大量贫困人口生活在恶劣的条件下，社会矛盾不断激化。

但是，对于基辛格和现实主义者把控的国务院外交系统而言，只要这些国家的军事独裁政权能够维持阻挡苏联的“铁幕”，那么美国的经济和军事支持就仍然会源源不断流向他们。基辛格毫不客气地将人权评价为“一种多愁善感的废话”——或许对于他的更宏观哲学而言，唯一值得赞同的道德目标就是避免一场全球范围内的热核战争。至于某些个体的生死存亡，尊严境遇，则在一场场代理人战争和政变之中消磨殆尽，无人问津。

#2 悄然发生的改变

在基辛格将人权运动批评为“多愁善感的废话”时，变化也在悄然发生。60年代末到70年代初，随着民权运动在美国社会的推进和扩散，以及越战引发的和平主义反战运动逐步兴起，越来越多的非政府反战倡导者形成了具有动员力和组织性的民间网络。在这时期，非政府反战倡导者和他们在国会中的自由派盟友对美国支持压制性右翼政权的不满情绪日益增加，美国军事干预东南亚的成本不断上升，这促使人们对美国的外交政策开始重新评估。越来越多的新闻报道、专家意见、调查报告被从拉美国家传回美国社会，有关“自家后院”发生的这些黑暗和血淋淋的真相，包括大量新闻照片和影视资料，大大刺激了刚刚在越战中对政府丧失信心、急切追求变革的美国民众。“奥尔加案”和类似的案例很快引发了美国社会有关促进国际人权保障的呼声，并且利用民权运动时期的社会组织完成了思想和文化上的社会动员。

1973年，国会中的洛克菲勒共和党人、自由国际主义民主党人和社会上的人权运动等到了行动的时机。美国从越南撤军、水门事件严重打击了共和党人和主张现实主义政治的尼克松政府的政治信誉与道德正当性、《战争权力法》限制了总统在海外派遣军队的自由裁量权、智利发生了推翻民选左翼政权的政变。这一切都似乎证明，尼克松与基辛格的权力政治游戏已经引发了一系列恶果。民主党众议员唐纳德·弗雷泽领衔发布了题为《国际社会的人权：呼吁美国发挥领导作用》的报告，并且专门强调了在国际社会奉行“双重标准”的威胁：“我们同南越、西班牙、葡萄牙、苏联、巴西、印度尼西亚、希腊、菲律宾和智利等国现政府的关系表明，我们为了其他所谓的利益而无视人权……我们绝不能把更高的标准强加给那些与我们关系不友好或疏远的国家。我们常常批评他们，但对友好国家同样严重的侵权行为保持沉默。随着意识形态在国际关系中的重要性不断减弱，我国政府应该坚持客观的人权标准——那些国际社会已经阐明的标准。实际上，对人权的保护，往往比意识形态更能衡量一个政府的表现。”

为了应对“基辛格愤世嫉俗式的现实主义外交”，国会与人权组织合作举行了大量听证会，将来自拉美、南非、韩国等国家的人权材料摆放到桌面上供美国国会和公众讨论。1973年开始，国会中的民主党人陆续通过了多份立法及其修正案，包括1974年《对外援助法》修正案、1975年《国际发展与粮食援助法案》修正案和1976年《国际安全援助和武器出口管制法》，在对外经济援助、国际贷款、军事援助、安全援助的批准上施加了大量限制，迫使基辛格领导的国务院实行改革，逐步将这些右翼盟国的国内人权境况作为衡量标准之一。但基辛格仍然在采取拖延战术——他的缓兵之计是，有选择地改变美国的立场，一方面承认人权的重要意义，另一方面仍然在基辛格创立的“安静的外交渠道”提出人权问题，从而为外交政策的联系性与国内共识的必要性找到一个折中方案。国会中的保守主义者，尤其是共和党人，也在争取人权议程的话语权，试图将这场为外交增加道德约束的运动，改造为让外交支配道德并更好攻讦苏联等国的外交工具。美国公众与国会民主党人逐渐意识到，想要真正做出改变，那么国务院和白宫里坐着的人，就必须是不再谈论“人权是多愁善感的废话”的另一批人。

#3 “确实带来了新鲜空气”

1976年的美国大选对于共和党人来说堪称灾难。理查德·尼克松在冷峻的现实主义外交领域取得了许多突破性进展，包括缓和对华、对苏关系，并强有力地维持了铁幕一侧的阵营稳定；在内政领域，强调务实的尼克松没有阻止民权运动的深入推进，而是以“法律和秩序”控制了民权运动的革命面向，将其逐步转为一场追求法律改革的温和运动。但是所有内政外交的成就，都因为水门事件而黯然失色——理查德·尼克松的辞职和杰拉尔德·福特的特赦沉重打击了共和党的公众信誉，高通胀、高失业率和滞胀困扰着美国家庭，越战的失败与来自盟国暴行的新闻引发了越来越多的社会不满。此时，南方民主党人，正在担任佐治亚州长的吉米·卡特以“华盛顿局外人”的身份步入了公众视野。在过去几年中，卡特在州内大刀阔斧实施机构裁减与行政改革，增加教育投资并缩小城乡教育资源差距，推动州内道路建设和交通系统升级，开展农村地区的电气化和水利设施改善，强调环境保护与可持续发展。这些政绩让美国公众对他的行政能力与政治道德初具信心。更重要的是，身为南方民主党人，卡特并没有成为华莱士一样的种族隔离主义者。相反，他强调种族平等，并任命了大量非裔美国人和女性担任州政府职位。卡特对于民权的支持使得许多选民相信，他将会成为一位不会拒绝人权的新总统。

卡特与身后的民主党也意识到了这股变革浪潮的影响力。在竞选中，卡特聚焦于重建政府诚信，呼吁恢复道德领导力。他的竞选口号——“我永远不会对你撒谎”——直接回应了选民对政府透明度和诚实的渴求。在外交领域，卡特明确提出了“人权外交”和更为平民化的政策立场，承诺不再容忍美国支持人权记录糟糕的国家，这无疑深刻触及了公众对越战、智利军事政变以及南非种族隔离政策等事件的不满。卡特强调，如果美国试图恢复世界范围内的影响力和领导力，那么它就必须首先确立自身的“道德与正直”，通过树立一个值得遵循的榜样，而不是阴谋手段或者侵略战争，来赢得各国信任。卡特相信，人权捍卫者的形象要远比一个玩弄颠覆、政变、武力干预和密室政治的政权形象更加迎合国际与国内社会的公共舆论，同时这也有利于美国缓和与苏联和其他第三世界国家的紧张关系，让基辛格时代对美国中情局、国务院和军事干预时刻紧绷神经的其他国家逐渐接受一个新的美国形象。

有趣的是，在就职演讲中，被卡特称为“敌人”的，不是苏联或者中国，而是“贫困、无知和不公正”，卡特的主要号召也并非鼓励美国人民对任何外部威胁的敌意，而是重拾正义，重建团结，突出一种内部指向的道德诉求。在卡特的政策蓝图中，“人权外交”与其说是一种劝服他人的话语，不如说是治愈美国社会顽疾的尝试——就如同肯尼迪政府希望将美国社会的精力转向太空探索与国际援助一样，卡特也寄希望于“人权外交”，让美国社会重拾长期以来被权力政治摧残的政治德性、社会责任与全民共识。当然，卡特不是一个天真的道德家，作为美国领导人，他对美国的国家利益也有着明确认知——冷战的威胁、对苏联的警惕，根植于美国社会相当一部分人的头脑之中。只不过卡特和自由民主党人相信，美国的经济实力能够使其在冷战不变热的和平环境中占据优势，而这就要求更密切的国际合作、更频繁的贸易往来，以及更温和的外交面孔。对他来说，人权既能够留下一个令保守派能够容忍的“对苏批判窗口”，又不至于过分损害东西方关系，让美国得以延续“缓和政策”，减少冷战转为热战冲突的风险，继续加强东西方之间的对话。

1977年初，进入白宫的卡特开始挑选他的外交事务班子。为了展现不同于尼克松—基辛格时代过于依赖老练外交官僚的风格，卡特任命了许多“体制外人士”进入外交系统：主持国务院的国务卿赛勒斯·万斯在约翰逊时代进入国会工作，曾担任国防部副部长，并以长期斡旋、调停国际争端而享有美誉；驻联合国大使安德鲁·杨曾是南方基督教领袖会议的重要成员、民权运动领袖马丁·路德·金博士的亲密战友，在担任众议员期间还表现过鲜明的反殖民立场；东亚和太平洋事务助理国务卿理查德·霍尔布鲁克受到肯尼迪的呼吁投身政坛，曾经深入调查越南战争，并担任过“和平队”的地区主管。国务院中主管人权事务的最核心职务——人权和人道主义事务协调员——被卡特升级为分管人权和人道主义事务的助理国务卿。这一职务交由帕特里夏·德里安，一位长期奋战在南方反对种族隔离、推动民权运动的社会活动家负责。德里安回忆道，这是第一次有一位女士，而且是负责整个美国国务院曾经最抵触的人权问题的官员入驻“五楼”（美国国务院领导层办公室所在楼层）。

无论如何，新任外交团队确实展现出焕然一新的面貌和风格。77年初，美国众议院的议员们同新任国务卿会谈，探讨了许多重要的国际人权问题。谈话结束后，一位新当选的议员询问众议员汤姆•哈金对万斯的看法。哈金回应道，在基辛格担任国务卿时，他是无论如何不可能到这里来和我们见面，或者屈尊回答我们的问题的，除非基辛格又用那种模棱两可的话术搪塞。但是万斯这位新国务卿，“确实给这个职位带来了新鲜空气”。

#4 “要有勇气承认过去的错误”

卡特政府在人权领域面临着一系列紧迫挑战，有一些是政策性的，有一些是经济性的，还有一些则同美国几十年以来的政治经济现状及其社会思潮息息相关。在外交领域，对右翼盟国的政策调整成为卡特和新政府展现“人权外交”影响力的主要窗口。1977年2月，卡特政府决定将1978财政年度对阿根廷的对外军售信贷从3000万美元减少到1500万美元，但保留了对该国的国际军事教育和训练贷款计划。人权组织乘胜追击，强烈批评卡特政府的“半吊子制裁”。获得释放的奥尔加·塔拉曼特此时已经是阿根廷人权组织的重要成员，她在美国外交政策研讨会上表示，美国“必须有勇气承认其过去的错误，并坚决与阿根廷军方断绝关系”。此后一年时间中，美国国会继续提高对阿根廷军售、援助门槛，帕特里夏·德里安和人权组织合作，不断谴责阿根廷政府在强迫失踪和社会不公方面的恶劣记录，美洲国家组织下属的美洲人权委员会也进一步关注该国人权问题。最终在1979年，在先后丢掉了大约8亿美元的美国援助之后，阿根廷军政府终于同意对美洲人权委员会开放探视和实地考察，并开始减少强迫失踪，改善监狱待遇并尝试进行经济改革。

在亚洲，卡特政府对菲律宾和韩国采取了相对强硬的态度。菲律宾在时任总统马科斯的统治下，实行戒严并监禁反对派、操控选举和限制新闻自由。卡特政府减少了对菲律宾的经济援助，并公开谴责其人权记录。同样，在韩国，卡特政府对朴正熙政权的高压统治提出批评，推动了美韩关系的重新定位。在非洲，美国长期以来纵容和绥靖之下的南非国民党政权已经在联合国因种族隔离制度成为众矢之的。卡特政府改变了这一态度，对南非实行经济和外交孤立，切断了一些对南非的贸易优惠，并积极支持联合国针对南非的制裁措施。此外，卡特公开支持反种族隔离的运动和领袖，尤其是曼德拉所在的非洲人国民大会（ANC）。

这些外交政策的变动不可谓不剧烈——许多在基辛格主义中安度的盟国一夜之间发现华盛顿的火力不再向着苏联，而是向自己身上倾泻。不满之声迅速集中到卡特政府身上，两场发生在美国盟国的革命运动——推翻伊朗巴列维王朝的伊斯兰革命，以及推翻尼加拉瓜索摩查政权的桑蒂诺革命，似乎也意味着“人权外交”确实极大削弱了这些美国“朋友们”的内部稳定。共和党人的抗议和批评接踵而至——人权外交是为了帮美国赢得冷战，还是为了满足卡特和他的天真同僚们的道德愿景？

卡特确实认识到盟国的脆弱，但就像许多人权组织和学者指出的那样，如果这些在内部已经不得人心、摇摇欲坠的盟友唯一作用只是从华盛顿讨要援助并继续迫害民众，那么美国就会处在“赔了人心又折钱”的尴尬境地。对于第三世界非殖民化运动相对温和的卡特政府没有搬出基辛格时代惯用的策动政变或者军事干预，而是承认了发生在这些国家的政权更迭。甚至在尼加拉瓜的社会主义政权领导人参加联大会议时，卡特还破天荒地在白宫会见了其领导人丹尼尔·奥尔特加，表示愿意与这个后院的异类保持和平关系。

另一项可能需要卡特政府纠正的错误就是根深蒂固的全球南北不平等问题，这又根植于美国政府对于经济社会权利的轻视乃至忽视。长期以来，美国政府强调的“人权”仅限于“第一代人权”，也即公民权与政治权。尽管经历了罗斯福新政与约翰逊的“伟大社会计划”，美国社会还是对于社会经济权利，尤其是经济公平、社会保障、福利待遇抱有怀疑，美国政府也历来对此语焉不详。考虑到美国在许多拉美国家的跨国投资与经济利益，卡特面对的不平等问题更加真实和具体地表现为美国是否要对拉美国家的内部经济不平等负责，以及是否要承认国内外人民追求变革，推动经济平等的努力。

1978年，卡特政府的官方文件正式确认了三类人权清单，其中就包括“满足粮食、住房、保健和教育等基本需求的权利”。另一份政府文件则写道，“任何被迫生活在贫困、饥饿和疾病中的人都不可能真正获得自由”。助理国务卿德里安和驻联合国大使安德鲁·杨是经济社会平等的主要拥趸——作为经历罗斯福新政与民权运动的社会活动人士，他们对于经济社会权利之于人权保障的先决性意义有着切身感受。1978年12月14日，杨在联合国大会上发表演讲，他强调，虽然保护个人完整以及公民和政治权利十分重要，但是这些权利对于受饥饿威胁的人来说是次要的——贫困才是全球人权保护的最大障碍。卡特自己也在演说中不断强调，贫困、疾病、文盲和压迫必须等而视之，国际合作下的多边主义援助是消除贫困的必要路径。为此，卡特政府在联合国贸发会议上对77国集团不断示好，通过推动“基本需求项目”，推动对第三世界国家的资金贷款和技术援助，消除贫困和动荡根源。

卡特政府中的许多人士——尤其是对于美国社会内部的不公平、贫富分化和种族歧视问题有长期经历的人——认识到，造成大部分地区不稳定和内战的，不是苏联的影响力，而是大规模的贫困和社会不公正。对于他们来说，打赢冷战的最好方法并不是消灭敌人，因为缺少社会公正，敌人就会自己不断产生；相反，他们主张将经济和社会权利平等同样列入政府的人权目录，通过承认并支持第三世界国家的经济发展与社会改革，赢得更多国家的信赖。

#5 隐患爆发与急转直下

卡特政府在1977-1978的任期前两年确实取得了许多人权外交领域的积极成果。在这两年中，卡特政府签署了《美洲人权公约》《经济社会文化权利国际公约》与《公民及政治权利国际公约》并送交国会批准，断绝了大量对右翼盟国的经济与军事援助，缓和了对苏联和第三世界国家的关系，成功与中国建交并实现了关系正常化，遏制了发生在拉美和非洲许多国家的人权形势恶化。但是卡特政府的成就建立在一个相当偶然和不稳固的基础上——短暂的冷战缓和期。或许卡特本人都没有意识到，之所以美国公众和国会能够容忍“人权外交”对盟国——当然也就是美国自己——力量的削弱，是因为苏联在此时释放出缓和的信号。但是在1979年，随着苏联入侵阿富汗掀起了冷战的新一轮高潮，以万斯和德里安为代表的温和派很快在政府中处于不利地位，取而代之的是国家安全顾问布热津斯基为代表的冷战强硬派。对于卡特来说，人权外交中“人权”指导“外交”，道德约束政治的美好时光一去不返，接下来，基辛格主义的幽灵将在白宫、国务院和国会大厦处处可见。

第一类隐患根植于人权外交对右翼盟国的强硬与绥靖之中。实际上这两年多以来，卡特政府更多的“强硬立场”表现在话语而不是行动上。虽然对阿根廷的制裁和断援威胁产生了实际效果，但对更多国家来说，美国愿意在多大程度上改变人权，愿意承担多少成本和损失，并不是一个答案确切的问题。对菲律宾和韩国这两个亚洲冷战前线国家，卡特的批评声音未曾断绝，但来自国防部有关保住这些地区军事基地使用权的呼吁也从未停止，卡特不可能不考虑军方的建议，也做不到惩罚这些国家的一切行为——包括朴正熙、全斗焕政府的一系列行动。对拉美国家，德里安确实真诚地为它们的民众福祉奔走，但在另一边，卡特也不愿意为了履行它的人权承诺而断绝同它的外交、经济或军事联系。哪怕是对于阿根廷，由于1979年后美国急切地寻求各粮食出口国对苏实施禁运，基于人权考量的制裁和谴责也逐步让位于现实政治的需求。对于尼加拉瓜，一方面，桑蒂诺政权寻求社会正义和经济平等，这与卡特的人权价值观存在一定共鸣；但另一方面，桑蒂诺同古巴、苏联的友好关系让卡特感到尴尬与威胁，更不用说桑蒂诺政府执政后推动的土地改革、国有化和扩张革命政策更是同美国国家利益直接背离。卡特政府试图在支持人权和维护冷战战略利益之间找到平衡，但是一旦环境变化，缓和结束，冷战重启，冷战需求和它的拥趸就迅速压倒了少数理想主义者的呼声。

第二类隐患隐藏在美国政治机器的内部。从1970年代初期开始的国会人权立法潮流背后不仅站着弗雷泽这样的自由派民主党人，也有许多坚定反对共产主义的保守派共和党人。对后者而言，美国不应该成为任何形式国际人权法律的缔约国，也不应当受到人权道德的拘束，但人权却是一柄对付敌人的锋利武器——许多保守主义者强调冷战对人权外交的指导，而不是人权对冷战外交的约束，这意味着美国应当采用区分敌我的“双重标准”。1979年之后，政府与国会中的保守主义者重夺外交政策的议程制定权，“人权外交”开始演化为“卡特主义”，原来试图缓和国际关系、推动南北对话、促成人权改革甚至美国内部形成共识的政策，开始向着对抗、制裁、冲突和意识形态对立的方向狂奔。

第三类隐患，则在于卡特失败的制度安排。在1976年，国会民主党人希望新任总统能够将国会和社会中弥漫但抽象的“人权愿景”落实为可供官僚体系执行的“人权制度”。但是除了任命专门的助理国务卿以外，卡特在国际人权领域的制度化应当说是非常不成功的。国务院人权事务局、助理国务卿和其他有关人士都只能通过非正式渠道来提交建议，对外援助划拨、资格认定和惩罚实施的权力也被三四个互不统属而又不与国务院人权事务局密切联系的委员会获得。德里安女士虽然进入了国务院的决策层，但是她逐渐被官僚系统边缘化和软抵制，甚至许多文件必须通过她与总统的私人关系才能够送进白宫，否则就会石沉大海。卡特送交国会寻求批准的《消除一切形式种族歧视国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》和《防止及惩治灭绝种族罪公约》，也因为缺乏协调和安排而未能通过。卡特太过于重视“话语的力量”，但是却忽视了在华盛顿的政治沼泽中，缺乏体系化力量的政策必然虎头蛇尾。助理国家安全顾问大卫·亚伦不得不承认，政府的人权政策“在很大程度上是有关个人的产物，不是一个制度化的问题”。

在卡特政府的任期后期，随着冷战局势的恶化与隐患的爆发，人权外交的实验也很快滑向谷底。越来越多的保守派，如著名新保守主义评论员珍妮•柯克帕特里克强烈批评卡特人权政策的不切实际，毫不掩饰地鼓吹“双重标准”的外交政策；1980年大选中里根也以此为由抨击卡特政府未能在冷战威胁中推进国家利益。最终在1981年，民主党丢掉了政权，卡特的人权政策也随着本人离开而宣告终结。

#6 卡特的未竟之事与当代镜鉴

卡特卸任之后，对他人权政策的批评之声未曾断绝。民主党人认为他没有做到坚守底线，对那些右翼盟国真正采取有意义的强力措施，以更好地保护其民众的权利；共和党人则嘲讽地指出卡特在经济、贸易和外交上的失败，强调人权外交作为“威尔逊幼稚病的再次发作”没有任何意义。在里根政府上台后，新保守主义者们将“人权”改造为彻头彻尾的政治工具，里根对右翼盟国恢复了笑容与援助，而对尼加拉瓜则再次祭出颠覆、政变和军事干预的传统手段。里根政府废弃了卡特推动的有关社会经济平等议程，明确排除经济和社会权利，将“人权”一词改为“个人权利”“政治权利”和“公民自由”，以此迎合新自由主义的私有化、自由化经济方案。美国政治学家迈克尔·沃尔泽在1981年——里根政府就任的那一年——评论道，“卡特的政策确实对于减轻一些地区和国家人民的痛苦起到了积极作用。它还增强了全世界的人权意识，从而为受害者提供了一定程度的希望。”而在三年之后，目睹了里根政府第一任期人权政策及其后果的美国学者大卫·卡尔顿则一针见血地评价道：虽然卡特的政策可能在提高人们的期望时失败了，但里根的政策却丝毫没有带来希望。

卡特政府人权政策的是非功过已经有大量的学界、政界评述。我们在此处希望探讨的是，卡特人权外交的“未竟之事”——一种追求国际人权领域更为开放、包容、合作和共存的理念——为什么无法生存下去。除了前述的美国政局内部种种根深蒂固的特征、问题、派系，或许还有一个方面是必须注意的：一种看似多元的“中心主义”，一种“敷衍的多元化”。卡特的内阁中并不缺乏熟悉人权运动的高级官员，德里安和安德鲁·杨这样的外交官在平衡人权代际，说服第三世界国家上也不缺乏相应知识和经验。但无论如何，卡特和他的内阁成员们还是十足的美国人，这意味着即便是一种多元主义和自由主义的人权理念，也根植于美国长期占据领导地位的单一人权思想体系。在谈到第三世界时，卡特想到的是经济援助，但对于第三世界独立自主建构新的经济体系——也就是“国际经济新秩序”——卡特则显得不以为然。同样，对非洲的种族问题，卡特和外交官们也常常从高人一等的外部视角出发，而无法设身处地地考虑当地社会的困难与特征。

在人权外交中，卡特希望美国成为一位开明包容的领导者，但这个领导者仍然是家长主义的，仍然要提出一个支配性方案，而不是寻求真正的，具有南方国家自主性的多边人权制度。这或许能够解释，为什么在面临来自保守主义者的攻击时，卡特困惑于第三世界国家并没有对美国的人权倡议热烈响应——在他们看来，卡特当然要比尼克松、里根更具有温和色彩和合作精神，但是谈判桌对面递来的，还是一份将自己视为等待拯救或者“拔擢”的边缘野蛮人的文件而已。

卡特政府的人权政策距今已经有四十多年的历史，但有关人权与霸权、人权与现实政治、道德约束与外交政策、人权与多元主义的讨论从未中断。许多人在今天怀念这位美式政治道德与政治理想的代表性人物，怀念一个大国在国际社会承担责任和履行义务，而非滥用权力和颐指气使的时代。对后人而言，卡特做了什么已经属于历史，但他的“未竟之事”，则确实启发和警醒着每一个关心人类社会的人深刻思考——在追求善好的过程中，警惕权力政治的诱惑，也要警惕伪善在不自觉中攫取人心。

作者简介

赵健舟，吉林大学法学博士

现南京师范大学法学院讲师

研究领域：国际公法，国际人权法，国际法史。