摘要：法治是人权保障最有效的方式，备案审查作为具体的法治手段之一，是积极落实“国家尊重和保障人权”的题中应有之义。从理论逻辑来看，“人权入宪”是中国人权发展里程碑式承上启下的事件，也为备案审查的人权保障功能提供根本法的规范依据。从历史逻辑来看，人权保障功能是备案审查制度发展的结果，也是世界宪法监督制度发展的要求。从实践逻辑来看，备案审查案例作为落实“人权条款”的具体表征，在特殊性和普遍性两个方面都呈现出注重人权保障的图景。同时，“人权保障没有最好，只有更好”的科学要求作为备案审查不断提升人权保障功能水平的动力，不断呼唤通过加强备案审查人权保障功能研究以助力建构中国人权话语体系、完善备案审查人权保障功能的配套措施、加强被动审查的规范建构、优化备案审查指导案例公开制度、从制度上探索结果上的实质性人权保障等方式，助力备案审查人权保障功能迈上新台阶。

关键词：人权保障  备案审查  “人权入宪”   宪法实施

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人权保障，坚持把尊重和保障人权作为治国理政的一项重要工作，推动我国人权事业取得历史性成就。习近平总书记强调：“法治是人权最有效的保障。”其中，通过备案审查这一具体的法治手段，积极落实宪法中“国家尊重和保障人权”条款，是人权事业发展的重要一环。

一、理论逻辑：“人权入宪”为备案审查发挥人权保障功能提供规范依据

“由于法律规范之所以有效力是因为它是按照另一个法律规范决定的方式被创造的，因此，后一个规范便成了前一个规范的效力的理由。”有鉴于此，备案审查人权保障功能的根本规范依据追溯至宪法中“国家尊重和保障人权”条款。同时，“宪法学是有祖国的”，因此探讨备案审查人权保障功能要结合“人权入宪”的历史意义，要回归到中国人权事业发展的宏观背景中。

（一）“人权入宪”的历史意义

改革开放以来，中国人权事业发展历程中有四大具有标志性意义甚至是里程碑意义的事件：第一，1991年中国政府发布首部人权白皮书。这是首次以政府文件的形式肯定人权在中国的地位和意义，突破了思想和理论“禁区”。白皮书称“人权”是一个“伟大的名词”，肯定“享有充分的人权，是长期以来人类追求的理想”，提出“生存权是中国人民长期争取的首要人权”等重要论断，第一次系统总结中国的人权立场和实践，开创以白皮书形式表达中国人权理念和实践的先河。第二，2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”条款载入宪法。“人权入宪”将“尊重和保障人权”上升为国家意志、确立为国家义务，使其成为宪法的一项基本原则，完善中国人权的宪法保障，开创以国家根本大法确认和保障人权的新起点，极大地拓展了依法尊重和保障人权的广度和深度。第三，2009年开始制定国家人权行动计划。中国积极响应《维也纳宣言和行动纲领》的号召，从2009年开始，先后制定、实施四期国家人权行动计划。中国也是“世界上唯一持续制定和实施四期国家人权行动计划的主要大国”，充分显示国家尊重和保障人权的坚定政治意愿和务实行动作风，也为世界上其他国家采取具体措施促进人权保障树立了典范。第四，2022年2月25日，习近平总书记主持十九届中央政治局第三十七次集体学习，就中国人权发展道路发表重要讲话。在中国共产党的百余年历史上，这是党的主要领导人首次系统阐述人权，也是中央政治局首次集体学习人权。习近平总书记关于尊重和保障人权系列重要论述，特别是在十九届中央政治局第三十七次集体学习时的重要讲话，深化了我们党对人权的理论和实践认知，开辟了中国特色社会主义人权理论新境界，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大原创性理论成果，是党和国家最高领导人对中国人权立场、观点、理论、道路作出的最系统完备、科学严密的论述。

今年是“国家尊重和保障人权”条款载入宪法20周年。在人权事业发展的四次里程碑事件中，“人权入宪”起着承上启下的作用，既是对突破人权“禁区”的1991年人权白皮书的理论提升和制度构造，又为国家人权行动计划的出台和中央政治局以人权为主题举行集体学习提供了根本法依据。同时，基于“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程”的根本定位，“人权入宪”既为整个法体系提供人权保障的宏观规范语境，也对法治建设提出更深层次的人权保障要求。

（二）备案审查人权保障功能的宪法依据

习近平总书记强调：“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作。”备案审查通过对法规、司法解释甚至党内法规等规范性文件的监督，及时纠正“带病”规范，发挥着保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、维护国家法治统一、提高立法质量、保护公民合法权益等功能。从人权保障层面看，在备案审查过程中，特别重要的就是要贯彻落实宪法中的“国家尊重和保障人权”条款，围绕该条款展开审查工作。通过备案审查制度的落实，加强对人权保障的实施和监督，确保各个位阶的规范性文件与人权保障的精神内核相一致。换言之，人权条款为备案审查人权保障功能提供宪法依据。

一方面，人权条款直接为备案审查人权保障功能提供宪法依据。“宪法就是一张写着人民权利的纸。”在我国，人权条款作为宪法的具体规范表达，表征着宪法是人权保障价值的结晶，更是奠定了宪法实践尊重和保障人权的基调。同时，备案审查工作是树立宪法权威、维护宪法尊严、监督宪法实施的重要制度保障。在这个维度上，备案审查作为“践行‘国家尊重和保障人权’的宪法承诺”逻辑上的最后一环，人权条款本身就是它的宪法依据。换言之，人权条款作为备案审查人权保障功能的宪法依据只不过是这一逻辑关系从功能角度的表达。

另一方面，人权条款间接为备案审查人权保障功能提供宪法依据。梅克尔（Adolf Julius Merkl）和凯尔森（Hans Kelsen）的规范阶层理论建构起一副下位规范根据上位规范的阶梯式金字塔图景，即“相应法域内的所有法律行为链接至更高层级的法律行为，而且，它们最终将被追溯至宪法。”有鉴于此，宪法之下的法律法规等所明确的人权具体权项，例如生命健康权、人身自由权、平等权、劳动权、受教育权、通信自由权等，均可以通过逻辑的链条回溯至宪法中“尊重和保障人权”条款。换言之，通过备案审查实践维护具体权利其实就是间接落实宪法中“尊重和保障人权”条款。

二、历史逻辑：人权保障功能是备案审查发展的时代要求

历史是勾连过去与现在的中介。在这个维度上，备案审查人权保障功能探讨不能脱离历史。当然，注重历史语境不是拘泥于知识考古，也不是站在还原主义的立场以寻求历史细节为目的，而是在理顺历史进程的基础上，把握时代脉搏、顺应历史潮流。

（一）备案审查制度建设的历史叙事

“功能不是事实产生的原因，而仅仅是事实得以存在的依靠。”换言之，功能不能脱离具体的载体而独立存在。也就是说，不能脱离备案审查的制度建设单独讨论其人权保障功能。因此，厘清备案审查的制度建设是聚焦备案审查人权保障功能的必要前提。

1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》正式在法律规范层面拉开备案审查制度的序幕，规定省级人大、省级人大常委会可以在和宪法法律不相抵触的前提下制定和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1982年《宪法》明确提出“备案”一词，为备案审查制度建设提供宪法依据。2000年《立法法》专章设立“适用与备案”，推进备案审查制度建设规范。2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》进一步推进并完善备案审查制度建设。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，对加强备案审查制度和能力建设作出新部署、提出新要求，推动备案审查工作不断取得重要进展和成效。

2014年，党的十八届四中全会决定提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。对于备案审查的决策部署体现了党对备案审查工作的高度重视，同时也为备案审查工作进一步发展提出要求。2015年《立法法》修正后将“适用与备案”改成“适用与备案审查”，突出备案审查制度的重要性。同时，《立法法》完善备案审查相关程序，提升可操作性。2017年，党的十九大提出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。“合宪性审查”概念首次出现在党的正式文件中。值得注意的是，“合宪性审查”相比之前“违宪审查”等学术表述更为柔和，体现出某种温情的价值取向。这种价值取向与合宪性审查落实“尊重和保障人权”的要求相吻合。2019年12月16日，第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》。这一规范的出台将《宪法》《立法法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》等规范中对于备案审查工作的抽象规定具体化，为备案审查工作的开展提供直接的操作指导。2022年，党的二十大提出“完善和加强备案审查制度”。2023年3月13日，第十四届全国人大第一次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，更进一步完善了备案审查制度规定。2023年12月29日，第十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》），对全国人大常委会的备案审查工作的原则和制度做了专门、系统的规定。

备案审查工作“有件必备、有备必审、有错必纠”的核心原则在《备案审查决定》中进一步结构性深化。针对“有件必备”，《备案审查决定》第2条进行了明确规定。该规定基本满足“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，避免规范性文件逃逸法治监督。针对“有备必审”，《备案审查决定》第4条规定，“细化审查内容，规范审查程序，综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，依法开展审查工作”。具体来说，《备案审查决定》对《法规、司法解释备案审查工作办法》所规定的审查方式类型的四元结构即依职权审查、依申请审查、移送审查、专项审查进一步予以明确。针对“有错必纠”，《备案审查决定》明确备案审查的重点审查内容，根据《备案审查决定》第11条的规定，可以概括为四大方面，即政治性审查、合宪性审查、合法性审查、适当性审查。

就备案审查的人权保障功能而言，从对备案审查内容的规定来看，近年来备案审查制度设计中已经有所展现。对此，从2023年修正后的《立法法》等相关规定以及《备案审查决定》相关内容中均可得到明显印证。

2023年修正的《立法法》新增“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”的内容，并明确强调“尊重和保障人权”，而“国家尊重和保障人权”正是宪法的基本原则之一。修正后的《立法法》总则条款进一步丰富备案审查基准的规范依据，其中第6条更是直接注入人权保障要素。与此同时，也不乏如第8条通过“社会主义核心价值观”等中介间接导入人权保障要素的情形。“备案审查作为后立法阶段的监督机制”，保障人权的根本要求是题中应有之义。

《备案审查决定》继续深化《立法法》中关于备案审查发挥人权保障功能的相关规定。《备案审查决定》第11条规定了6项重点审查内容，其中第3项是审查规范性文件“是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务”，该项直接体现了人权保障要求。同时，第11条第6项是审查规范性文件“采取的措施与其目的是否符合比例原则”，这就引入了比例原则。在备案审查中引入比例原则，就要求审查所采取的措施对公民、组织权利造成的损害是否为最小的，要平衡公共利益和公民个人权利，在二者间保持适度比例，其目的是更好地保障人权。更进一步而言，基于比例原则，备案审查可以对不同立法事项采取不同的审查强度，对涉及人权保障的内容采取“强烈内容审查”，突出备案审查对人权保障维度的“最严法治论”要求。

（二）全国人大常委会工作报告及备案审查工作报告中备案审查功能表达的嬗变

1990年全国人大常委会工作报告首先作出备案审查“维护国家法制统一”功能的表述，某种程度上也为后来备案审查功能的表述奠定基调。随后，多年的全国人大常委会工作报告都出现“为了维护（国家）法制统一”等相关的表述。实际上，在2000年至2017年时间范围内的全国人大常委会工作报告中，2001年、2002年、2004年、2005年、2006年、2007年、2011年、2016年把备案审查功能较为稳定地表达为“维护国家法制统一”。2003年和2008年通过相关事实描述以揭橥备案审查“维护法制统一”的功能。

2018年的备案审查工作报告将备案审查的功能描述为“保证党中央令行禁止，保障宪法法律实施，保护公民法人合法权利，是实行备案审查制度、开展备案审查工作的初衷所在、职责所在”。保护公民法人合法权利作为人权保障的重要方面被自觉表达为备案审查的功能之一，这意味着人权保障成为备案审查重要的价值倾向。在2018年之后的备案审查年度报告中，“保护公民法人合法权利”均稳定地被视为备案审查的功能之一：2019年和2022年工作报告均有“保护公民法人合法权利”的直接表述；2020年工作报告关于“保护公民、组织合法权益”的表达不过是“保护公民法人合法权利”的同义转换；2021年和2023年工作报告虽然没有直接关于这一内容的表述，但字里行间均显示出对备案审查“保护公民法人合法权利”功能的肯定——其一，这两份报告都对公民、组织提出的审查请求高度重视，其二，这两份报告所提供的关于备案审查的案例无不透露着对“保护公民法人合法权利”的现实关怀。此外，2022年的备案审查工作报告还专门提到“发展全过程人民民主”。“全过程人民民主不仅体现在国家政治生活领域，还体现在人民群众关心的各个生活领域。”在这个意义上，“全过程人民民主”成为人权保障的另一深刻表达。

（三）人权保障功能优位的宪法监督制度是历史发展趋势

“民族的共同意识乃是法律的特定居所。”萨维尼（Friedrich Carl von Savigny）把法律与语言相类比，将其与一个国家的历史紧紧捆绑在一起。在这个维度上，法律成为一种“地方性知识”。依此，作为“地方性知识”的法律在不同地区会呈现出不同的样态。然而，聚焦宪法监督制度却发现其中人权保障功能的比重均不断上升，人权保障功能优位的宪法监督制度大有沛然莫之能御之势。世界各国的宪法监督制度发展规律更是佐证了这一观点。

美国宪法监督制度中人权保障功能作为制度运转的价值指引。美国1787年宪法中并没有明确规定宪法监督权的归属问题，直到马伯里诉麦迪逊案（Marbury v. Madison）才正式确立司法机关行使违宪审查权。这说明美国宪法监督的制度化形成在某种程度上是权利保障需求倒逼的结果。同时，美国宪法监督模式中，具体权利保障是司法机关展开违宪审查不可回避的问题。纵观美国违宪审查实践，个体的具体权利受损通常是人们提起宪法审查请求的原因。因此，人权保障功能偏好是美国宪法监督的基本定位。法国宪法监督制度中具体的人权保障制度不断规范化。

法国宪法审查的设立总被人们称作架起“一门对准议会的大炮”。也就是说，法国宪法监督制度出场的基本语境是“防范议会制偏差”而非人权保障。1971年的结社自由案明确以宪法序言为裁判依据，拉开宪法监督直面基本权利的序幕，体现人权保障制度规范化。当然，2008年法国宪法改革创立的合宪性先决程序（Question Prioritaire de Constitutionnalité）是法国宪法监督中具体人权保障制度规范化的核心体现。合宪性先决程序允许普通诉讼中涉及法律侵犯人权的相关问题时，可以向宪法委员会提出审查要求，为法国人权保障在规范层面多筑起“一道防线”。

德国宪法监督制度中主观化趋势推动人权保障功能深化。与美国宪法监督偏重人权保障的制度设计初衷相反，维护客观法秩序统一是德国宪法监督制度的设计初衷。因此，德国宪法法院的宪法审查过程，其实就是基于凯尔森规范阶层理论对下位规范是否符合上位规范进行逻辑判断。宪法审查不介入普通诉讼的具体审理，只对其中系争规范是否违宪作出判断，因而无需考虑个案情境中的权益关系，仅以维护体系内的客观规范秩序为旨归。不过，德国宪法监督的客观主义立场在“主观权利救济”理念的影响下不断松动，其中宪法法院对于公民宪法诉愿的管辖权是主观化倾向的核心表征；在某种程度上，德国宪法法院的职能已从维护客观规范秩序统一迈向以保障个人权利为主。

总而言之，人权保障优位是宪法监督历史发展的趋势已无可置疑。那么，备案审查制度作为中国特色的宪法监督，是中国为世界宪法监督制度提供的中国回答。寓于其中并不断发展的人权保障功能是备案审查制度顺应时代潮流的重要表现。

三、实践逻辑：备案审查是人权条款落实的题中应有之义

“人们对法律所做的无论是‘理论性’思考还是‘实践性’思考，始终都是基于法律实践并为法律实践而展开的，法律实践构成全部法律思考的起点与归宿……。”案例是法治实践的集中体现，备案审查案例是备案审查实践的生动展现。2017年12月，全国人大常委会法制工作委员会首次向全国人大常委会报告年度备案审查工作情况。截至2023年12月，全国人大常委会法制工作委员会已连续7年报告备案审查工作情况。以全国人大常委会法制工作委员会的备案审查工作情况报告中相关案例为主要考察对象，并结合已公开的备案审查案例，可以得知备案审查实践层面体现出保障人权的鲜明特色，备案审查是人权条款落实的题中应有之义。

第一，2009年6月，全国人大常委会法制工作委员会发现浙江省高级人民法院制定的《关于部分罪名定罪量刑情节及标准的意见》将个人未取得医疗机构执业许可证开办医疗机构的行为认定为非法行医罪，有扩大解释非法行医罪、违反罪刑法定原则之嫌；制定机关于2016年12月对相关规定作出修改。一方面，通过秉持罪刑法定原则约束刑罚权实现人权保障的功能；另一方面，对司法解释的审查是“所有规范性文件纳入备案审查范围”的生动体现，通过避免规范性文件逃逸法治监督的方式，实现备案审查人权保障的功能。

第二，2019年12月，第十三届全国人大常委会第十五次会议审议了国务院提出的有关议案，废止了《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条第2款和第4款，以及据此实行的收容教育制度。收容教育制度退出历史舞台是备案审查保障公民人身自由功能的直接表现。同时，该案例推进的过程展现出不同主体之间协调互动的图景和认真调研论证的求实态度。这些为备案审查作为非对抗制度成为规范变迁的良好依托，为人权保障与规范的安定性、权威性之间保持平衡提供了保障。

第三，有的地方性法规规定，公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录；全国人大常委会法制工作委员会审查认为地方性法规无权对限制公民通信自由和通信秘密的事项作出规定，经与制定机关沟通，相关规定已经修改。该案中备案审查实现了保障宪法规定的公民通信自由和通信秘密的功能。同时，该案例引发学术界和实务界对于宪法第40条规定的关注与探讨，间接推动对通信自由和通信秘密权利的保障。

第四，2020年，有公民建议对《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中“同命不同价”的问题进行审查，认为同样是生命健康权受到损害，但不同的计算标准导致获得的赔偿不同。2022年4月24日，最高人民法院发布《关于修改〈最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释〉的决定》，统一采用城镇居民标准计算残疾赔偿金、死亡赔偿金以及被扶养人生活费。该案例体现备案审查保障平等权等基本权利的功能。

第五，全国人大常委会法制工作委员会于2017年开始、2018年接续，推动规范性文件制定机关对企业职工“超生即辞退”的规定作出修改；2019年，推动制定机关对国家工作人员“超生即开除”的规定作出修改。其一，该案例是对“增强生育政策包容性”“优化生育政策促进人口长期均衡发展”等党和国家重大决策部署精神的回应。其二，该案例符合“我国人口发展呈现出重大转折性变化”客观现状的要求。其三，该案例从“根”上避免“超生即开除”规范成为国家工作人员合法权益遭受侵犯的“挡箭牌”。总而言之，该案例充分体现备案审查助力实现党和国家政策的相关精神和方向、客观现实情况、人权保障三者有机统一的效果。

第六，有公民对有的地方性法规规定的“强制亲子鉴定”要求提出审查建议。全国人大常委会法制工作委员会直接以人权保障维度切入，认为该规范涉及对于公民基本权益的保障问题，应当遵循法律保留原则；经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。此案例中，不仅在结果中得以体现备案审查的人权保障功能，审查过程中对于基本权利的关怀也充分展现出备案审查“全过程”的人权保障功能。

第七，有关部门对有的地方性法规规定“建设单位在竣工验收后，应当将变（配）电、二次供水、换热、燃气调压等设施设备及相关管线等专业经营设施设备的所有权移交给专业经营单位”提出审查建议；全国人大常委会法制工作委员会审查认为，有关地方性法规中的相关规定涉及公民的财产权利，与《民法典》的有关规定不一致；经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。该案体现备案审查对于财产维度人权保障的温柔关怀。

第八，2016年，有公民向全国人大提出对《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）的审查建议，认为《规则》第458条变更起诉相关规定与宪法、刑事诉讼法有关规定相抵触，不符合国家保障人权的司法理念；制定机关认为《规则》第458条规定符合宪法、刑事诉讼法的规定和立法精神，并提出相关理由；全国人大常委会法制工作委员会经研究认为，《规则》第458条规定与刑事诉讼法精神并不抵触，但在变更、追加、补充起诉过程中，应当注意充分保障被告人的辩护权等诉讼权利，防止滥用变更起诉等程序侵害当事人的合法权利；2019年12月通过的《人民检察院刑事诉讼规则》修改了相关规定。作为肯定性备案审查的案例，其充分反映备案审查的人权保障功能并非机械地通过对系争规范的否定处理方能实现。在实践维度对于被告人诉讼权利的重视，是备案审查实现人权保障的外化，充分体现备案审查人权保障功能的现实性。

第九，有公民针对某地方性法规设置了高于《道路交通安全法》要求的处罚措施提出审查建议；全国人大常委会法制工作委员会最终作出支持地方立法在合理的范围内先行探索的判断，认为该规定是地方人大基于管理需要对非机动车上路行驶的新情况、新问题作出的回应，“既符合法律的原则和精神，又一定程度补足了法律规定的滞后”。作为又一肯定性的备案审查，该案例运用比例原则综合考虑不同因素，秉持人权保障效果最大化原则处理系争规范，是对备案审查人权保障价值追求的有力阐释。

第十，有公民提出审查建议，认为有的市辖区议事协调机构发布的通告对于涉某类犯罪重点人员所采取的惩戒措施涉及对其亲属权利的限制，这属于“连坐”性质，应予停止执行；全国人大常委会法制工作委员会研究认为，相关规定的确违背罪责自负原则，不符合宪法关于“公民的基本权利和义务”规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神；全国人大常委会法制工作委员会与有关主管部门督促有关机关对通告予以废止。全国人大常委会法制工作委员会审查意见强调恪守“罪责自负”的法治建设底线，保障某类犯罪重点人员家属的就业、教育、医疗等合法的基本权利，体现了人权保障功能。同时，该案例维护社会公平正义，树立立法的权威性，助力司法活动的准确性，为人权保障提供健康的宏观环境。

这些备案审查案例在不同面向展示出备案审查的人权保障功能。总体来说，备案审查实践维度的人权保障功能主要寓于备案审查启动、备案审查依据以及备案审查处理结果三个方面。

首先，备案审查的启动体现出保障公民及政治权利的初衷。《备案审查决定》第15条规定，备案审查工作应当贯彻全过程人民民主理念，保障人民群众对国家立法和监督工作的知情权、参与权、表达权、监督权。第6条规定了启动被动审查的两种情形：第一，有关国家机关书面提出审查要求；第二，其他国家机关和社会组织、企业事业单位以及公民书面提出审查建议。

在上述十个案例中，公民提出审查建议是备案审查启动程序的重要方式之一。据全国人大常委会法制工作委员会关于备案审查工作情况的数据统计，2018年至2023年间共收到公民、组织提出的审查建议20,596件，其中2018年1,229件，2019年226件，2020年5,146件，2021年6,339件，2022年4,829件，2023年2,827件。审查建议人来自不同地域、行业、群体，全国人大常委会法制工作委员会对审查建议逐一登记、逐件研究，并按规定向建议人反馈。实际上，公民提出备案审查建议的过程，是备案审查工作作为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体的体现，也是公民主张权利的体现。公民的知情权、参与权、表达权和监督权等权利可据此得到充分行使和有效保障。

其次，备案审查的审查依据体现出人权保障的逻辑基点。单纯从规范角度，难以直接判断备案审查是以宪法中维护客观法秩序统一的相关规范内容作为依据，还是以“国家尊重和保障人权”的人权保障规定作为逻辑基础。

幸运的是，备案审查的逻辑基点探源在实践的语境中能够得到答案。检视上述十个案例，全国人大常委会法制工作委员会的审查意见实质上是围绕人权的某一个具体权项展开的，例如“罪责自负”案中直接将“公民的基本权利和义务”规定的原则和精神作为审查依据；而“下位规范不能与上位规范相抵触”的维护客观法秩序统一的规定则充当备案审查过程中的形式面向。简言之，在备案审查实践中，人权保障是内容面向，而维护客观法秩序统一是形式面向。从宏观的备案审查语境来说，客观法秩序的保障与人权保障并不是非此即彼的单项选择。相反，维护客观法秩序统一若无人权保障则是“空”的，人权保障若无维护客观法秩序统一则是“盲”的，备案审查的两项依据缺一不可。但以两者本身为考察对象时，“内容决定形式”的客观规律赋予人权保障功能逻辑优位。

最后，备案审查的处理结果体现出人权保障的价值追求。1954年宪制结构中，全国人大系“行使国家立法权的唯一机关”的地位在逻辑上保证法制统一，此时主观上没有产生备案审查的需求，客观上也没有正式建立备案审查制度。这意味着，从某种角度来看，维护法制统一的需求与备案审查制度本身就是相伴而生的。但随着公民权利意识的觉醒，我国政治制度势必回归到人民主权原则的本源，呼唤人权保障，实现法治的终极目标。

上述案例中不仅有对系争规范的否定处理，也不乏肯定性的处理结果。“审查，绝不是全盘否定，对于那些符合实际需要又与上位法不相冲突的探索创新，法工委旗帜鲜明地给予支持。”符合实际需要又与上位法不冲突，本质上是抽象的标准，而人权保障为该抽象标准划定基本框架。也就是说，两种处理结果殊途同归，均是备案审查发挥人权保障功能的外化。具体而言，对于系争规范的否定处理是主观上欲从“源头”避免侵犯人权行为的发生；对于系争规范的肯定处理是基于提高人权保障质量的价值理性，为“有序开展先行性、试验性乃至突破性的改革探索”的工具理性扫清合法性障碍。

四、助力备案审查人权保障功能迈上新台阶

2022年2月25日，习近平总书记在十九届中央政治局第三十七次集体学习时强调：“人权保障没有最好，只有更好。”以备案审查制度作为着力点，力求推动新时代人权事业更好发展，以下五个内容值得理论界和实务界未来进一步展开深入研究。

一是加强备案审查人权保障功能研究，助力建构中国人权话语体系。当前，我国备案审查体系关于“有件必备、有备必审、有错必纠”的三大结构板块已初步成型，既有同各国违宪审查理论和实践相通的基本结构，又在各个结构部分中展现出自主性。值得注意的是，备案审查人权保障功能是人权保障问题研究的子集，是中国人权话语体系建构领域不可忽视的部分。习近平总书记在十九届中央政治局第三十七次集体学习时的重要讲话中指出：“各地区各部门各行业要增强尊重和保障人权意识，形成推动我国人权事业发展的合力。”对此需要思考的是，如何加强备案审查人权保障功能研究，为建构中国人权话语体系添砖加瓦。结合习近平总书记所提出的“要依托我国人权事业发展的生动实践，提炼原创性概念，发展我国人权学科体系、学术体系、话语体系”的要求，以及全国人大常委会法制工作委员会连续几年的年度备案审查工作报告中提到的“加强备案审查理论研究和话语体系建设”的建议，应当将在人权保障层面加强备案审查学术体系和话语体系建设作为重要抓手。实际上，备案审查工作报告中“全过程人民民主”“保护公民、组织合法权益”等表述，就是备案审查人权保障功能研究助力建构中国人权话语体系的生动体现。

二是完善备案审查人权保障功能的配套设施。备案审查人权保障功能不是空中楼阁式的主张，不是空洞的修辞术，也不是一座从天而降的“飞来峰”。“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”对此，不能忽视随着备案审查的案例数量与日俱增，备案审查机构所面临的“案多人少”问题愈加突出，“有件必备，有备必审”的全方位、全覆盖的制度要求和现实有限的审查能力之间日益失衡的现象。备案审查的数量多少是由法治客观现状决定的，人为无法直接加以干预，故应当从供给侧完善备案审查的配套设施。完善配套设施不能“竭泽而渔”，而是要保证制度运转的可持续性。从过程来看，应当运用符合人权保障要求的方式来培育进一步推动备案审查发挥人权保障功能的增长点。从结果来看，培育出的增长点应当能对备案审查人权保障功能“做正功”。因此，一方面，贯彻全过程人民民主，听取人民群众关于备案审查的意见、建议，集民智、聚民意；同时，应当充分听取专家学者的相关意见，发挥“外脑”作用。另一方面，提高备案审查学科的建设，通过“开源”的方式培养备案审查相关人才，补足数量的缺口；同时，要注重人才的素质培养，打造出一支符合备案审查人权保障功能要求的高质量专业队伍。

三是加强被动审查的规范建构。《备案审查决定》第6条规定了“加强依申请审查”，进一步具体化地规定有关国家机关依法向全国人大常委会书面提出审查要求，还有其他国家机关和社会组织、企业事业单位以及公民依法向全国人大常委会书面提出审查建议的程序，提升可操作性。上述公民、组织提出审查建议的客观情况体现出人们关注备案审查的良好态势，但不免存在可能“滥诉”的风险。因此，在制度构建中要建好“防洪堤”，避免因为启动主体的“松绑”导致个案数量的过分激增。具体而言，建立前置性的低审查密度的筛查机制是必要的。通过这个机制，受理案件不仅在数量上能够控制在可接受的合理范围内，同时在质量上也可保障具有足够的重要性和代表性。与公民、组织审查建议“热”相比，在我国的宪制结构、以“和”为贵传统思想等因素的影响下，国家机关提出审查要求方面却“遇冷”。迄今为止，还没有《立法法》第110条第1款规定的国家机关具体提出过审查要求。如何将国家机关提出审查要求的行为从“纸上的法”转化为“行动中的法”，值得深入研究。《备案审查决定》第6条规定：“地方各级监察委员会、人民法院、人民检察院在监察、审判、检察工作中发现法规、司法解释同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以逐级上报至国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，由国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查要求。”“逐级上报制度”是激活该“沉睡”规范的宏观规范建构，有望成为国家机关提出备案审查请求的“突破口”。

四是优化备案审查指导案例公开制度。正如优秀的裁判文书是最好的普法材料一般，备案审查指导案例也是展现其人权保障功能的重要载体。首先，备案审查指导案例是推动备案审查理论发展的鲜活材料；反过来，备案审查理论的发展也能够促进备案审查人权保障功能的实践效果不断提升，备案审查的发展由此进入不断前进的“良性循环”中。其次，备案审查指导案例是在实践维度统一审查标准的基础材料，而统一审查标准是备案审查实现人权保障功能的重要前提。再次，备案审查指导案例公开制度是纾解法治统一和地方特色的制度性装置，能够将“地方性事务”“不抵触”等抽象概念具体化为可操作性强的标准，为地方备案审查工作提供“指南针”。最后，应当继续发挥通过备案审查工作报告、编撰案例选编书籍、借助互联网等形式公开案例的优势，并不断探索公开备案审查指导案例的具体方式。

五是从制度上打通备案审查人权保障的“最后一里路”。具体而言，应当对备案审查效力研究中的功能问题有所关切。其中有关备案审查结果对个案是否具有溯及力的问题又是“最后一里路”中具有代表性的论题之一。在这方面，比较典型的案例是近年来学界讨论比较多的“潘洪斌案”。潘洪斌在收到全国人大常委会对其备案审查建议的复函后，向杭州市检察院提起监督申请，但杭州市检察院认为该规范性文件的修改对法院裁判不具有溯及力，作出了不予监督的决定书；该案例表明实践中仅认可备案审查的溯及力及于抽象规范，而无法溯及司法判决，也难以在个案中实现人权保障的功能。这暴露出目前备案审查制度设计的某些缺憾。然而，也不能“一刀切”地无条件肯定备案审查结果对个案具有溯及力。备案审查在实现人权保障功能的同时不能失去其保障法治统一的底色，无条件地溯及个案将对法的一致性、法的安定性以及信赖利益等造成打击。实际上，备案审查维护客观法秩序统一与人权保障功能两者存在张力，如何从制度上建构备案审查的个案溯及力值得深入研究。

五、结语

习近平总书记强调：“我们有符合国情的一套理论、一套制度，同时我们也抱着开放的态度，无论是传统的还是外来的，都要取其精华、去其糟粕，但基本的东西必须是我们自己的，我们只能走自己的道路。”我国人权事业进一步发展也应当立足于已取得成就所奠定的基本框架，其中“人权入宪”起着承上启下的作用，更是不容忽视。具体来说，备案审查与宪法人权条款互动的理论逻辑、历史逻辑、实践逻辑彰显出人权保障的两个重要面向：第一，人权保障是备案审查制度的重要功能之一，同时也是备案审查自我调整、自我更新以回应时代需求的“动力泵”；第二，备案审查制度是进一步落实宪法人权条款的重要制度设计，是人权事业发展不可缺失的环节。习近平总书记提出“不断提升人权法治化保障水平”的要求，这意味着人权法治化保障建设仍是“进行时”，而非“完成时”。为此，需要通过加强备案审查人权保障功能研究以助力建构中国人权话语体系、完善备案审查人权保障功能的配套措施、加强被动审查的规范建构、优化备案审查指导案例公开制度、从制度上探索结果上的实质性人权保障等方式，助力备案审查人权保障功能迈上新台阶，提高备案审查制度落实宪法人权条款的能力，提升备案审查这一具体法治手段的人权保障水平。

（作者：付子堂，中国人权研究会副会长、西南政法大学人权研究院（人权学院）教授。尹铭育，西南政法大学行政法学院2022级硕士研究生。）

（来源：《人权研究》2024年12月第4期，总第19期　为方便阅读，本文已隐去注释。本文转自“法大人权研究院公众号”）