农民工在工农互促、城乡互补中逐步成为产业工人的主力军、乡村振兴的重要力量，解决好农民工问题是城乡融合发展的关键抓手。2024年11月，人社部、国家发展改革委等10部门联合印发《关于进一步加强农民工服务保障工作的意见》，明确了做好农民工服务保障促进城乡融合发展的着力方向。近年来，我国不断优化农民工服务工作，在解决农民工就业、维护农民工劳动保障权益等方面取得显著成效。也要看到，尽管农民工在新型城镇化和乡村全面振兴中的作用更为凸显，但进城农民工相对“边缘化”、农村“空心化”“老龄化”等态势尚未得到根本扭转。为此，推进城乡融合发展，亟须进一步做好农民工服务保障工作。

　　加强农民工服务保障是城乡融合发展的内在要求。改革开放以来，农民工群体逐步从“进城打工者”发展为“城市建设者”。由此，在持续优化进城农民工服务保障工作的同时，积极为农民工返乡创业提供支持，成为城乡融合发展的必然要求。

　　一方面，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，做好进城农民工服务保障是基础。首先，提升城镇化质量，须积极引导农民工落户城市，更好解决“半城市化”“户籍人口城镇化率滞后”“城市建设与人口规模不匹配”等问题。其次，推动农业适度规模经营，须更好帮助农民工扎根城市，促进农村承包地退出或延长流转时间。最后，建设宜居宜业和美乡村，须大力支持农民工安居城市，促进农村生产生活用地设施布局优化。

　　另一方面，推进以城带乡、城乡互促，引导支持农民工返乡创业是关键。首先，推进以县城为重要载体的城镇化建设，须引导促进农民工就地就近市民化，带动技术、资本、管理等要素向县域集聚。其次，推进乡村产业振兴，须服务保障农民工返乡创业兴业，促进农村一二三产业融合发展。最后，推进乡村治理现代化，须鼓励支持农民工返乡回乡后参与治理，为乡村发展注入活力

　　新形势下，加强农民工服务保障面临的现实考验。农民工在城乡之间流动既重塑了城乡关系新格局，也使自身诉求日益多样化。正因如此，持续做好农民工服务保障面临不少新的考验。

　　一是进城农民工落户意愿问题。近年来，我国城镇落户门槛大幅降低，但户籍人口城镇化率仍显著低于常住人口城镇化率。原因在于以下两方面。一方面，进城农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权（以下简称“三权”）维护与退出机制尚不健全，现实中还存在担心落户城市后会失去农村收益的情况。另一方面，城乡基本公共服务均等化不断推进，城镇户口的福利增进效应弱化，进城农民工落户积极性下降。此外，城市高居住成本、低就业稳定性，以及职业技能欠缺等因素，也会抑制进城农民工落户的意愿和能力。

　　二是基本公共服务可及性问题。因落户意愿弱化，基本公共服务能否与户籍脱钩、与常住挂钩，直接影响进城农民工服务保障水平。一方面，在一些城市的居住证赋权并不充分，持证人不能普遍享受包括子女教育、本地居民医保、保障性住房申请、社会救助等在内的城市基本公共服务。另一方面，我国市民化成本分担机制尚不健全，“钱随人走”“地随人走”等奖励办法，在实践中对人口净流入城市的激励效果有限，影响地方政府持续推进农民工市民化的积极性和主动性。此外，进城农民工数据信息收集成本高，部门间数据未能充分共享，公共服务线上线下尚难以精准高效对接。

　　三是城镇综合承载能力问题。进一步加强农民工服务保障，对城镇综合承载能力提出更高要求。一方面，随着超大特大城市出现“大城市病”、中小城市面临“城市收缩”，各类城市普遍存在安全韧性不强、宜居水平不高等问题。另一方面，随着人口流动变化出现新趋势，越来越多的农民工选择到县城就业安家，亟须更好统筹县城居民和农民工生产生活需要，因地制宜补齐县城在产业发展、就业吸纳、公共服务、创业支持、生态保护和市政设施等方面的短板弱项，更好发挥县城连接城市、服务乡村的作用。

　　加强农民工服务保障促进城乡融合发展的实现机制。城乡融合发展的实质是人的双向流动与全面发展。促进城乡融合发展，应与时俱进健全农民工服务保障机制，更好满足农民工日益增长的美好生活需要。

　　首先，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，完善农民工外出就业融入城市服务保障机制。探索推进以人为本的新型城镇化，需要基于常住人口提供基本公共服务。一方面，健全常住地提供基本公共服务制度。除个别超大城市外，探索推行以经常居住地登记户口制度，让有意愿有能力落户的农民工应落尽落。与此同时，依托社区提升居住证办理便利性，推进居住证与身份证功能衔接，稳步实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口，让暂时没有意愿和能力落户的农民工同等享受基本公共服务。另一方面，逐步建立同常住人口变化相协调的基本公共服务供给机制。将农民工民生需求保障纳入城市发展规划和要素设施布局，动态调配基本公共服务资源，通过普惠型与特惠型福利投入相结合，更好保障进城农民工的就业服务、技能提升、子女教育、劳动保障和住房保障等权益。

　　其次，顺应人口流动变化趋势，健全农民工就地就近就业服务保障机制。统筹推进以县域为基本单元的城乡融合发展和以县城为重要载体的城镇化建设，服务保障农民工就近在县城安居兴业是重中之重。一方面，大力发展县域经济，依据产业梯度布局提升县城产业发展能级，通过发展“一县一策”主导产业、集聚发展农村二三产业、发展吸纳农民工就业能力强的产业、打造返乡入乡创业园、开发创业保险产品、设立就业服务驿站和优化营商环境等多种方式，有力吸纳农民工就地就近就业创业。另一方面，在引导大中小城市和小城镇协调发展基础上，通过宜居县城建设、安全韧性提升、绿色智慧技术赋能，全面提升县城生活品质和治理效能，进而带动城镇人才资源、基础设施和公共服务向乡村延伸，促进县乡村功能衔接互补。

　　最后，加强统筹协调，优化农民工服务保障协同激励机制。一方面，健全农民工综合信息系统，依托大数据技术，持续开展监测调查和农民工市民化调查，探索以此作为中央和省级财政对吸纳农业转移人口较多城市进行奖补的重要依据。同时，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。另一方面，在依法维护进城落户农民“三权”前提下，探索建立“三权”退出资金周转池、退出土地收储整理制度以及政策性银行金融支持等配套政策，有力保障农民工通过“三权”自愿有偿退出，更好实现市民化。