金嬴认为，福岛核事故的深远影响不仅给日本，也给世界人权事业提出了新课题。面对核事故处置与核灾民安置的双重挑战，日本未能采取有效措施化解人权危机，对本国及其他国家民众的健康权、环境权等多项基本人权构成侵犯和损害。福岛核灾害人权问题的生成与发展，与战后日美核关系密切相关，霸权、国权与人权三者的复杂博弈直接导致核灾害后日本民众的人权困境。

（一）战后日本的核能利用与人权发展

战后日本核能利用集中在以核电为主的民用方面，具有三个突出特点：其一，“国策民营”的产业发展模式；其二，“潜在核威慑力”的战略诉求；其三，“核电必要论”与“核电安全神话”的精心构建。如果说核能利用代表了20世纪上半叶科学技术发展的高峰，那么在几乎同一时期，人权思想和人权运动也成为整合现代人类精神进化的一个价值原点和有力证明。与明治维新以后的近代日本相比，二战后日本的人权事业呈现出两个重要的转变，即从天皇主权国家转向国民主权国家和从国内人权维度发展到国际人权维度。

作为世界上唯一遭受过核打击且在战后核能民事利用领域取得长足发展的国家，日本在涉核人权方面拥有非常丰富的社会运动经验和思想资源，但也存在一定的制度缺陷。从核电安全与人权的关系视角，有两点特别值得关注的问题。

第一，对核灾害的矛盾认知。在20世纪60年代初，核灾害就在日本《灾害对策基本法》中具有了与自然灾害几乎并列的明确定位，但与此同时，《灾害对策基本法》虽然认定了核灾害的法律地位，却并未将之适用到国家和各级地方自治体应尽的责任和义务中，可谓有法制而无法治。直到1999年日本政府才制定了《核灾害对策特别措施法》。该法的实效性在2011年福岛核事故中首次受到“实战”检验，结果被证明很多措施基本上是纸上谈兵。有日本专家反省称，核电安全神话的长期存在，压抑和遮蔽了人们对核灾害风险的理性认知，在社会层面催生了一种不敢真正面对核灾害可能性的禁忌。在这样的认知偏差和自我麻痹下，公共安全与人身权利看似有备无患，实则岌岌可危。

第二，环境法领域中的“去核化”做法。由于日本在二战后较长时期内奉行经济优先的发展政策，付出牺牲环境的代价、造成很多公害问题也是不争的事实。在相关环境法领域，日本政府事实上长期将辐射污染作为非管辖事项，排除在环境法规之外。2001年日本中央政府机构改革之际，也曾出现过由环境省负责核电与辐射安全规制的提案，但因遭到经济产业省的顽强抵抗而作罢。之后，经济产业省在其内部成立了“原子能安全保安院”（NISA），负责核设施的安全规制，而环境省仅负责日本偏远岛屿地区的辐射监测。在福岛核事故发生之前，日本主要地区的放射性物质环境监管实际处于法律真空状态。

（二）福岛核灾害的人权问题：以健康权为中心

面对巨型灾害，由于人民的生命财产和社会生活遭到严重破坏，化解人权风险任务之繁重不言自明。《联合国机构间常设委员会（IASC）业务准则：如何保护受自然灾害影响的人群》认为自然灾害状态下应关注保护的人权多达20余种，包括生命权、人道主义救助权、食物权、水权、住房权、健康权、受教育权、财产权、工作权、文书保全的权利、迁徙自由与重返家园的权利、家庭生活权以及言论、集会、结社及宗教自由和选举权等权利。就内容而论，福岛核事故涉及的人权问题既与IASC业务准则中的内容有颇多重合，也具有自身的特性。

从灾害发生机制来看，福岛核事故虽然是多个反应堆的叠加事故，但其性质属于冷却失败事故，不同于切尔诺贝利核事故的核分裂控制失败，厂房的氢气爆炸也不同于后者的反应堆爆炸。由此，福岛核事故后绝大部分放射性物质仍存留在反应堆内部或厂区地带，直接释放到大气和厂区外的放射性物质总量相对少，这决定了福岛与周边地区民众所遭遇的应急辐射剂量较少且未达到高危程度，他们面临的主要威胁和风险是事故后的长期低剂量辐射暴露对健康与环境的影响。而关于低剂量辐射的累积效应，国际社会并没有达成完全的科学共识，因此日本政府和有关部门如何认知低剂量辐射的潜在长期风险及其采取的政策举措就成为决定事态发展的关键。

在福岛核事故的应急响应中，被要求避难的民众涉及福岛县内12个市町村的146520人。在人们衣食住行、避难与返迁的各个环节中，民众对于辐射暴露下生命安全和身体健康的担心普遍存在，健康成为首要考虑的因素，由此健康权在很大意义上成为各种人权中具有基础性、统领性、综合性的权利。健康权指“人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”。该项权利由一系列的自由和权利组成，内容广泛。健康权的实现依赖于一些决定性要素，如安全的饮用水和食物、适当的卫生设备、适足的住房、健康的工作和环境条件、健康相关的教育和信息等。在健康权的适用中，最大努力和不歧视是需要遵循的基本原则。

至今，福岛核灾害应对大致可分为灾中应急、灾中向灾后的过渡和灾后恢复等三个阶段。可从核事故处理、核污染、辐射风险的认知与表述，灾区与灾民对策，保健服务、物品与设施的提供，特殊群体需求的关照等四个方面，对其人权问题展开分析。在灾中应急阶段（2011年3月11日至2012年3月末），因应急初期没有实测数据支持，事后证明，指定疏散区与实际辐射情况出现了不小的偏差。尽管时任首相菅直人“从很早阶段就做了最坏估算”，但为减少社会恐慌，日本政府的信息发布极力淡化事态严重程度，既未提供相关详细信息，也回避了长期的风险问题。因为政府未能及时提供有用、真实、一致和适当的信息，日本民众不信任日本政府，许多官方指定疏散区外的民众自行决定撤离。灾后仅一个月，核安全委员会就提出了以事故一年后累积剂量20毫西弗为标准划定“计划疏散区”的建议。2011年末，日本政府以该标准确定了新的疏散区，呼吁对预期剂量低于每年20毫西弗的地区“以尽早返乡为目标”开展工作。

受灾后初期的条件限制，安全和营养的食物、饮用水、健康的环境、充足的医疗等民众享有健康权的基本决定性因素不同程度受到制约。灾后几个月间，日本政府多次启动居民健康调查和环境监测，健康调查由福岛县协调当地大学进行，由于资源缺乏、能力不足而存在调查项目不充分、进展缓慢的问题。在关照特殊群体需求方面，除老弱病残未得到很好照顾外，参与核事故抢险、遭遇高剂量辐射工人的健康管理也存在很大疏漏。但矛盾最为突出的是儿童和青少年群体。事故刚满一个月的4月19日，文部科学省向福岛当地下发文件，通告应急事态结束后学校的辐射剂量的新标准，新标准意味着政府将允许的辐射剂量放宽了20倍，而且直接适用于最应接受特别保护的青少年群体。该规定的出台直接导致了大量育儿家庭选择长期在外避难。

在灾中向灾后过渡阶段（2012年4月1日至2014年3月末），日本政府一直声称100毫西弗以下低剂量辐射的患癌风险微乎其微，坚持采用每年1—20毫西弗的现存剂量标准，并以此调整疏散区，为解除避难指示做准备。虽然日本国会于2012年6月通过了《儿童·受灾者生活援助法》（简称“援助法”），规定对于辐射剂量低于每年20毫西弗但超过一定标准的“支援对象地区”，其居民无论选择避难、留居还是返乡，都应给予同等程度的援助，但该法案也预留了缺口，规定由复兴厅负责制定明确援助地区范围和内容的基本方针，并需获得内阁会议通过。2012年底安倍晋三率领自民党重新执政后，政府加速推进取消疏散区，打出灾区复兴的旗帜，促进灾民返乡，使得“援助法”成为一纸空文。

在核事故处理、核污染、辐射风险的认知与表述方面，该阶段最重要的发展当属核污染水问题的出现。在保健服务、物品和设施提供方面，为减少辐射，开展了去污活动。去污目标是在两年内，将公众现存辐射暴露量减半（学校等场所减少60%），但针对2013年8月后如何进一步达到每年1毫西弗的长期目标，既没有出台相关具体措施，也没有时间表。在关照特殊群体需求方面，去污活动虽然注意到儿童等弱势群体，将学校和操场作为优先事项，但其净化作业仅限于学校和操场，不包括学校周围的道路、沟渠和田地，而这些区域往往正是高剂量辐射地点。此外，来自指定疏散区外的自主避难者，他们与疏散区民众都符合国际法和日本国内法承认的“国内流离失所者”的定义，在权利上不应有所区别，然而现实中该群体在获得医疗、住房援助、福利、教育和其他基本服务以及获取补偿和赔偿等方面却遭遇了歧视性对待，多项权利被严重侵犯。

2014年4月1日，福岛县田村市成为首个被解除疏散令的地区，标志着灾后恢复阶段的开始。在该阶段，由于福岛复兴的加速与核事故善后处理的进展缓慢，核灾害人权问题日益凸显，有两个突出变化。一是随着解除疏散令后补偿、援助措施的终止，所有核灾害避难者的权利都受到了不同程度的侵犯，尤其是出于健康等因素考虑不愿返乡的民众多达数万人，成为“国内流离失所者”，相关人权问题受到日本国内外的广泛关注。二是2021年日本政府做出核污染水排海的处置决定，并于2023年8月单方面强行启动。此举将辐射风险转嫁给全世界，不仅对福岛及日本民众，也对各国人民的健康权、发展权和环境权造成侵犯。福岛核灾害人权问题呈现出国际化、长期化、联动化的倾向。

在核事故处理、核污染、辐射风险的认知与表述方面，该阶段的主要问题集中在核事故环境风险全面评估的不足与核污染水排放决策欠缺合理性。如前所述，灾后一个月之际日本将此次事故评定为七级，提出福岛核事故的放射性释放与切尔诺贝利事故相比约为一成的说法，但同时也声明这是基于当时情况的“暂定评价”。但此后，“一成论”不仅成为日本的官方定调，也被IAEA等国际机构采用。真正科学的评估应是把大气释放、向电站内积存水的泄漏和直接的海洋泄漏三个方面统合起来进行评价。2014年有日本科学家经过收集和整理数据得出结论认为，日本政府所宣称的“一成论”是完全错误的、带有欺骗性。福岛核事故后的外泄放射性物质总量远远超过切尔诺贝利事故的规模，约为后者的2倍到20多倍。在核污染水排放问题上，日本政府的决策同样充满误导。暂且不论核污染水净化装置（ALPS）的长期可靠性、核污染水数据的真实准确性、监测方案的完善性和有效性等要素，仅就排海决定的合法性、合理性而言，日本的逻辑也难以成立。在灾区与灾民对策及其他方面，广受诟病的问题在于促进灾区复兴、推动灾民返乡行动中的胁迫性。日本当局在没有充分必要的情况下，放弃尽最大合理可行努力、预防健康和环境风险的国际法义务，既违背了IAEA安全标准中的“防护最优化”原则，也违背了“最大努力达及最高标准”的健康权适用原则。

中国社会科学院日本研究所研究员金嬴在《日本学刊》2024年第5期发表《福岛核灾害的人权问题及其历史根源探析》