【内容摘要】民生乃国之根本。以权利话语关涉民生保障是重要的立场和方法，但具有复杂面向的民生保障问题不能简单化为权利问题。民生保障当然具有权利维度，可以被理解为一种最低限度的社会权或经济、社会和文化权利。然而，民生保障远非权利话语可以穷尽：在话语内容上，它逐渐超越经济、社会和文化权利的范畴；在保障方式上，它更多被政策所驱动而非为法律所救济；在规范本质上，它首先应被理解为一种个人之先在义务。基于此，民生保障的理论建构应当超越宽泛的权利话语：在价值理念上，可以将民生保障发展为一套具有中国特色的社会公正标准，充分发挥其对民生政策供给的表达与评价功能；在制度规范上，应将民生保障作为宪法确立的国家目标予以解释、实施和监督，充分发挥其对民生事务的规范与保障功能，从而更为全面、准确地认识民生保障问题。

【关键词】民生保障  民生权  权利竞合  社会公正  国家目标

民生是人们在政治生活和社会生活中关切的核心问题。从实践层面考虑，如果要关心和保障民生，那么要为民生保障提供“力量”，即民生的法治保障；从理论层面考虑，需要为民生保障提供“话语”，故而“民生权”概念应运而生。付子堂、常安认为：“民生问题从表面上看是一个社会、经济问题，但其实质，则是一个典型的权利问题，而权利，正是法治的要义所在。”从逻辑上分析，这一判断潜在地认为，在最本质的意义上，“民生问题=权利问题=法治问题”。以“权利话语”关涉“民生保障”成为凸显“民生保障”重要性的立场和方法。但问题的关键在于，并非所有的民生问题都是权利问题。例如，在“权利话语”产生前已经存在民生问题，也有与之相应的解决办法。换言之，人们用“权利话语”涵摄社会问题，期望“权利话语”能够唤起社会关注、解决社会不公，但这可能会赋予“权利话语”超出其本身能力的希冀。因此，本文试图对民生保障的权利性质进行思考，以期回答“民生问题的权利属性”。

一、民生保障的权利属性

如果说民生保障是一项法律权利，那么必须指出民生保障是一项什么权利。从权利证成层面看，民生保障至少可以从法律、道德、实然三个层面与现有权利体系进行对比，并使民生权的概念得以成立。

（一）法律层面的民生权与社会权基本对应

在法律层面，民生保障应当是一项社会权，这表明民生权具有受益功能，即公民的民生利益主要依靠政府的积极作为。龚向和等认为，在宪制意义下的民生权与社会权基本对应。在这个意义上，民生保障与社会权的义务履行方式更倾向于积极义务，甚至可以说民生保障就是一项积极权利，即政府应当为民众提供食物、住房、医疗、教育等资源，以保障民众的民生权。从通常情况看，“民生权=社会权”的命题在道德直觉上是正确的。美国学者桑斯坦认为，权利的实现需要政府行为，在此意义上，所有权利都是积极权利，都需要政府的作为。因为从自然权利到法定权利的转化需要立法行为，从法定权利到实有权利需要执法和司法，而立法、执法和司法都是政府行为，需要政府的积极作为。

但这并不意味着政府在消极不作为方面不负有义务。胡玉鸿认为，民生权并不能简单等同于社会权，因为无法将个人对自己生存、生计的规划权能排除出民生权的范围。相应地，民生权不只是一种由国家、社会参与才能实现的积极权利，因为其中蕴含了财产权的属性。诚然，人的生活、生计必然离不开一定的财产，甚至离不开对个人财产的规划和经营，但对财产而言，应当合理区分其属性。按照马克思的理解，财产的规划和经营不能使其当然获得商品的属性。在个人及其基本家庭生活中，依据其劳动获得的产品及由此产生的规划和经营，实质上只是在彰显其使用价值，而非价值，这正如马克思所说：“商品生产者在流通领域以外，也就是不同其他商品占有者接触，就不能使价值增加，从而使货币或商品转化为资本。”

因此，就民生保障而言，首要的是财产的使用价值，而非价值。但就财产权本身而言，其重心与民生保障恰恰相反。洛克认为：“人们联合成为国家并置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产。”但洛克没有将财产权限制于人自身的需求之内，而是超脱出“自然法的限制”，寻求一种“无限的权利”。这正如洛克所说：“这一所有权的法则，即每人根据自己的能力加快利用，会仍然在世界上有效的，而不使任何人感受到困难，因为世界上尚有足够的土地供成倍居民的需要。”因此，在财产权的意义上，积极自由而非消极自由才是问题的关键。但在以赛亚•伯林看来，民生保障是“决定某人做这个、成为这样而不是做那个、成为那样的那种控制或干涉的根源。”这两者显然不同，就像一个人因贫困无法获得面包，和一个人因为某种不公的制度安排而无法获得面包的情况是不一样的。当然，伯林对于自由的二分法不是绝对的，二者在某种情况下可以发生转换。根据我国《行政强制法》第43条，政府不得将“食物”“住房”“健康”“教育”等作为“武器”来攻击个人。故而，政府既不应当利用饥饿对民众生活产生不利影响，也不应当通过断水、断电、断暖、断气等方式进行拆迁。从这个意义上看，国家对民生事务负有尊重义务。

从“积极自由”到“消极自由”的转换，不意味着民生权完成了由积极权利向消极权利、由社会权向自由权的转变，因为这会使民生权的内容与核心价值范畴存在冲突。就某种意义而言，民生保障之所以与自由权相联系，不是因为其内容与价值的一致性，而是因为民生利益需要通过自由权的行使来保障。例如，权利的行使条件和权利本身是存在差距的。当政府制定了不利于保障民生的政策时，民众实际上是通过参政议政的权利进行干预或者反抗，以此来扭转经济上的不利状态。此时，民生保障与其说是一项自由权，毋宁说是一项政治议题。

（二）道德层面的民生权属于经济、社会和文化权利

在道德层面，民生保障是一项经济、社会和文化权利（以下简称“经社文权利”），这是基于民生保障与经社文权利内容的相似性。从词源结构上看，二者都属于“内容+权利”的构造，因此只需要列举出民生权与经社文权利的“权利清单”，就可以对比得出结论。

从子权利角度看，民生权包括教育、就业、医疗、养老、住宅、社会保障等内容，而根据《经济、社会及文化权利国际公约》（以下简称A公约）第6-15条的规定，经社文权利的子权利包括工作权、休息权、健康权、社会保障权、适当生活水准权、受教育权等。二者涵盖的子权利存在着高度交叉，因而在内容上具有一致性。可以说，民生保障是一项经济和社会权利，并且其以“权利束”的形式存在，即“民生权利并非单一的权利，而是包含多个权利、权能的权利集合”。但问题的关键在于，人权理论本身不是强调权利是如何聚合起来的，而是强调权利之间的不可分割性。在子权利的支持性关系中，虽然每项权利都可能获得其他权利的微弱支持，但不会当然产生一种不可分割的整体结构。这一结构对一项权利尤其是作为权利束存在的权利之证成十分重要，因此尽管民生权与经社文权利可能在内容上高度重合，但不当然产生支持性关系。

根据法国学者瓦萨克的代际人权理论，第一、二、三代人权分别对应法国大革命确立的自由、平等、博爱三个概念。而从权利主体观察，尽管第一、二代人权价值和内容关涉不同，但均指向个人，第三代人权则指向集体。尽管上述区分并非绝对，但足以彰显民生权与经社文权利的不同。从价值层面看，经社文权利关涉平等，民生权不仅关涉平等，而且关涉博爱。这也使民生保障在很多时候不仅是一项个人权利，而且是一项集体权利，表明某种生活状态不断改善的可能性不是属于每一公民具体权利的简单相加，而是属于某一国家、某一民族或者某一社会共同体的“集体权利”。这正如郭道晖所说：“集体权利不是个体权利之和，集体公权利也不能在量与质上分割为个体私权利。”

这一点在民生权概念的历史沿革中体现得更为明显。相较于人权、权利等概念，民生权既不是一个纯然的“舶来品”，也不是一个完全的“本土资源”。从词义结构上看，它包含“民生”和“权利”两个部分。“民生”是中国自古以来就有的概念，《左传•宣公十二年》就记载了“民生在勤，勤则不匮”，而现代意义上的“权利”是近代以后的产物。从历史上看，最早与民生权相近的词汇是“民权”，但孙中山认为民生与民权分属不同事物，民生与国民生计相连，而民权与自由并列。

换句话说，民权与民生分属第一、二代人权，二者关系更像是《欧洲人权公约》与《欧洲社会宪章》的关系，即民权更多的是一项公民权利和政治权利，民生则更多关涉经社文权利。在这个意义上，民权似乎与西方传统理论中对人权的认知相似。但民权又不同于人权的概念，孙笑侠认为尽管在1900年左右时，学者们常常将“人权”和“民权”混用，但此时的民权显然是一个集体性概念。当时的知识分子将“救亡图存”“富国强民”的理想情怀融入了“民权”这一概念，使民权能够激发民族、国人对于“富强”的想象力。故而民权的个体性被时代号召搁置，因此，民权尽管与民生不同，却息息相关，尤其是在时代的洪流裹挟下，民生的个体性内涵完全可能与集体性内涵发生混同，从而被其遮蔽。这在某些时候，反而可能会发生侵犯民众民生利益的情况。

民生权作为经社文权利的首要性在于个体性。通过个体性来实现某种共同善，这正如耶利内克所说的，“如果共同利益和个人利益重合，并且国家承认了这种利益的一致性，那么国家就会赋予个人要求国家行动的请求权，并向个人提供实现这些请求权的法律手段。”我国《宪法》第45条规定，只有公民在“年老、疾病或者丧失劳动能力”时，才有从国家和社会获得物质帮助的权利。换言之，只有在基础性、普惠性、兜底性层面，个人利益与集体利益才会产生高度的一致性，此时公民才享有要求国家行动的请求权。

（三）实然层面的民生权具有“最低限度”

从义务履行方式来看，民生保障主要以政府的积极履职为前提，但从内容来看，民生保障具有广泛性，包含了公民社会生活的各个方面。例如，当一国公民无法有效获得住宅时，可以请求政府为其提供保障性住房，但当政府已经为一位公民提供了40平方米的保障性住房，而他却想要100平方米时，政府显然不可能无休止地回应其要求。因此，从资源的有限性上考虑，西方传统人权理论通常认为这一权利难以具有现实性。尤其是当一国政府陷入资源困境时，容易发生剧烈的冲突，甚至造成严重的社会矛盾。故而，各国政府往往在最低范畴的意义上提供民生保障和社会服务，以规避这一风险。因为在这一层面，个人利益与集体利益才会高度重合，风险才会被消弭。所以，民生保障常常被视为一项“弱者”的权利，即政府至少有能力利用有限的资源来解决那些最紧迫的问题，以帮助那些最需要帮助的人。

从法律上看，这项“弱者”的权利至少涵盖了社会保障权、社会保险权，以及社会救助权三种子权能。社会保障权强调物质帮助权，社会保险权则对应一种社会互助制度，而社会救济权则对应一种不同于社会保障权的帮扶制度。可以说，这三种权利无疑均属于社会权，即必须通过国家的帮助才能够实现的权利。从道德上看，这项“弱者”的权利还蕴含一种“底线正义”（threshold）的理念。正如习近平总书记所说：“我们要坚持在发展中保障和改善民生，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。”民生保障并不试图解决所有问题，而只试图解决那些最关心最直接最现实的问题。在“底线正义”理念中，凝练了某种人权核心价值的目录，而国家可以根据自身的历史和传统，来合理设定不同的底线水平。

因此，“最低限度”实质上构成了民生保障的权利核心。一方面，它提供了一种道德说理框架。美国学者桑斯坦就认为，权利可以被界定为一种衍生于政治共同体成员或联盟的个体权利，权利的保护意味着一种对稀缺的集体资源的选择性投资，用来实现公共目标和解决通常认为的紧急公共问题，它迫使我们在追求更重要的目标时提供论证，即为什么在道德上A优于B。另一方面，它使民生保障包含了一种可能性，即当社会中的强弱异位时，任何人都可以获得帮助。此时，民生保障的权利话语可以扩展到它想扩展的对象上，民生权就具有了普遍性意义，成为一项基本人权。正如 A 公约第 11 条规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房。”

如果民生保障可以称为一项权利，那么其确实可以在最低限度上称为一项社会权或经社文权利。然而，民生权与社会权、经社文权利往往存在严重的权利竞合，民生权向上与经社文权利相混同，向下与社会权相混同，这使民生权无法在这两种权利概念中找到话语空间。故而，民生权作为一种“本土资源”，更多的可能是呈现一种权利的话语力量，但能否被国际社会认同，仍绕不开现有的国际人权话语体系。

二、民生保障的非权利属性

如果说民生保障不是一项权利，那么需指出民生保障在哪些方面不符合权利的特征。从证伪上来说，民生保障至少可以从话语内容、保障方式、规范本质三个方面对民生权的概念进行考问，并使民生权的概念被混淆。

（一）民生保障的权利内容不具有稳定性

“民生”是民生权的所有格，表明民生权的内容就是民生保障。胡玉鸿认为，“民生权是人们在保全自我、经营生计基础上实现幸福生活的权利，‘民生’‘自然权利’‘幸福生活’是理解这一概念的主要切入点。”因而对民生保障而言，存在三个层面的解读：第一个层面是温饱生活，这是仅就最低限度而言的，它更多关心的是广大民众，尤其是贫困民众“两不愁三保障”的问题。第二个层面是体面生活，是“人们在物质条件基本得以满足的情况下所享有的自尊或尊严的生活状态。”如果从政策层面考量，那么指“七有”的存在。第三个层面是幸福生活或美好生活，指人类能力或者说人性自由而全面的发展。这三个层面呈现出一种层次性，揭示了“温饱生活—体面生活—幸福生活”的动态发展路径，就像A公约第2条第1款规定的“逐渐达到”原则一样。但就实质而言，其只蕴含了两个方面的意思：第一个方面是狭义理解，也即民生权与适当生活水准权相当，此时甚至可以说民生权就是生存权。第二个方面是广义理解，民生权不仅包含适当生活水准权的相关内容，而且包含为改善民众生活境况的无限可能。无论这种改善境况是一种相对高的层次，抑或一种终极层次，都蕴含着发展的无限可能。此时，民生权的概念包含了生存权和发展权两个范畴。这正如党的二十大报告所言：“必须坚持在发展中保障和改善民生。”

从“最低保障”方面理解，民生权实际上是包括了医疗领域的保障权、就业领域的保障权、教育领域的保障权等一系列子权利在内的“社会保障权”。但核心正如前文所说，当且仅当个人通过自身努力无法实现生存和发展时，国家才会介入。因此，从这个意义上讲，民生权确实具有优先性，如果不满足它，就无法谈及其他权利。不过，这并不意味着其处于最高价值位阶，就像衣食住行是满足人之生活的基本条件，但衣食住行并不是人为之奋斗的最高目的。如亚里士多德就认为，正义是“德性之首”，“比星辰更让人崇敬”。但人的终极目的是追求至善——幸福（well-being）。这正如孙中山所说：“民生主义就是使大多数人享大幸福。”民生问题的解决程度决定了社会之进步程度和政权之兴亡。

从“改善民生”或“增进民生福祉”方面理解，民生权涵盖了经济、社会、文化、科技、环境等各个方面，等于把人民生存和发展必需的各种积极条件都纳入其中。尽管民生保障的广义理解，容易在实践中受人诟病，但这并不能表明“增进民生福祉”是没有必要的。相对于“绝对贫困”而言，“相对贫困”很好地回答了其必要性问题，即当人们可以依靠其自身努力来维持生存，但却仍无法满足其他生活需求的状态，如时间的贫困、技能的贫困、健康的贫困。这些相对贫困也完全可能制约社会的发展，尤其是在中国的政治语境下，政府不可能不回答这些问题。

当然，在无限的发展可能中确实存在诸如体面生活和幸福生活的差别，但这两种差别存在价值上的不同：其一，就体面生活而言，其实质是“免于……歧视”的制度性存在，与温饱生活一样体现了平等性。固然，体面的生活与人的尊严、自尊息息相关，但在动态发展路径之中，问题总是从一个到另一个依次解决的。尽管在某些时候，三个层次的需求可能会交替重叠呈现，但并不会因此妨碍三者固有的层次性。这意味着当谈及体面生活时，温饱生活已经获得了解决。因而，此时的体面生活实际上是面对温饱生活之后，依然存在的社会不公正现象。党的二十大报告指出：“就业是最基本的民生。”即便社会已经为人们放开了自由择业的可能，某些人仍会因为性别、户籍、残障等因素无法获得平等就业权。其二，就幸福生活而言，实质是“人自由而全面的发展”，此处与温饱生活、体面生活不同，更多彰显出人的自主性、自由性。这意味着人真正超脱了外力的限制，开始寻求自身所欲寻求的目标，而非自己所能成为的目标。

这一从最低需求到最高理想的广义认知，彰显了民生权的历史性叙事。尽管人权总是存在一个静态的权利内核，但边界范围始终不断变化，生存权和发展权总是位于各部人权白皮书之首，但在该标题项下的“关键词”在不同阶段发生不同变化。从一开始涉及温饱问题、人均寿命、改善生存条件，逐步增加了扶贫工作、消费结构、住房条件和环境、医疗健康、社会救助、劳动者就业、环境权利和邮电通信等关键词。因此，虽然学界对民生权的定义没有形成相对统一的概念，但均认可民生保障是一种随时代不断发展的应然权利。随着时代的进步，民生保障也必然会超出人的物质生活领域，逐渐触及人的精神生活，最终走向自由而全面发展的美好人生。因此，尽管从宣示性意义来讲，似乎赋予了民生权更具超脱时代的意义，但在实践中很难为民生权找准一个恒常的着力点。

（二）民生保障主要依靠政策来驱动

根据权利义务的相关性原理，如果存在一项民生保障的权利，那么必然存在一项民生保障的义务。从民生保障的义务主体来看，第一义务主体显而易见是政府。政府作为民生保障的权利相对人或者说义务主体，意味着公民因民生保障可以向政府提出请求。这是一个权利句式，但如果对其进行转化，则可以变为责任句式。在这个意义上，民生保障产生了“法律保障型”和“政策驱动型”两种类型。如果我们用权利相关性话语来解释，那么意味着，在“法律保障型”的意义上，民生保障应当是一项“请求权”（claim-rights）或者说狭义的“权利”，这表明民生保障必须有着清晰的主体和相对人，并在此关系之间明定出权利义务；而在“政策驱动型”中，民生保障应是一项政府的“责任”，这表明政府有实施民生保障政策的责任，同时也有实施民生保障政策的权力。

如果尝试用关系结构进行分析，那么可以清晰地发现：在“法律保障型”中，民生保障实际上存在两方，即权利的主体和义务的主体，且二者不发生重合；在“政策驱动型”中，民生保障实际仅有一方存在，即权力主体和责任主体发生了混同——都是政府。如果我们强行将责任句式改为权利句式，即运用“应当”“必须”等字眼来表达对权利保障的价值判断，那么相当于为无权利之义务单纯添加“权利话语”，即此时的“民生权”是为了强调政府民生保障责任的存在。范伯格认为能否区分这点对于“权利”概念本身的自主性、独立性而言至关重要，尤其是当离开法律的范围来考察义务时，这一特点会愈加明显。例如，对弱者施以援手固然是一种义务，但弱者并不能直接要求人们把帮助视为其应尽的义务，否则这将会无法区分慈善与单纯的还债。按照范伯格的观点，此时的民生权与其说是“权利”，不如说是“权利的永久可能性”，是权利由之而成长发展的“天然种子”。此时，民生权更像是“表达一种信念的有力方式，即国家必须承认这种要求是一种潜在的权利，并以之作为现在所追求的目标中的决定因素和现行政策的指导。”这是“权利”的修辞学用法，但如果民生权仅仅是一种修辞，实际上不仅无法保障民生权的效力，反而会使它沦为仅具有理想色彩的符号。正如格伦顿所说：“当权利名录拉得越来越长时，权利之间发生冲突的场景也在成倍地增加。”

在此种情况下，民生权实际上不过是一种“政治宣言”，因为它并没有直接规定义务的具体内容，权利主体也无法通过司法程序来寻求救济。美国学者杰克•唐纳利就认为，权利有三种不同的社会相互作用形式：第一种是某项权利的确定性运用，责任承担者的反应是尊重这一权利；第二种是某项权利的直接享用，责任承担者在决定他或她将如何行动时会考虑积极权利，且直接享用不存在权利拥有者对权利的运用；第三种是某项权利的对象性享用，对象性享用是规范性状况。权利的实际价值在于第三种，即如果某项权利的对象性享有遭到了侵犯，那么权利就赋予一个人“请求”的特定资格。

截至2024 年8月，我国共有20部法律中明确载有“民生”这一概念。但从内容上来说，仅涉及“国计民生”“重要民生”“人民生活”“保障和改善民生”四个概念，且仅有《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第6条采取了“保障和改善民生”这一更为确切的用语。从《预算法》第6条的内容来看，保障和改善民生仍然属于“政策驱动”的范畴，这一点通过对比关于民生的行政法规和政策文件数量就不难得出。截至目前，中国政府已经编制实施了14个五年规划（计划）和4期《国家人权行动计划》，有力地推动了人民生活的改善。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和《国家人权行动计划（2021—2025年）》中，涵盖了大量“增进民生福祉”以及“保障公民的经济、社会和文化权利”的相关内容。从具体内容来看，既反映了政府的民生保障责任，也反映了对公民经社文权利，以及特定群体权利的保障。例如，在基本生活水准权、工作权利、社会保障权、财产权益、健康权利、受教育权、环境权利、妇女权利、儿童权利、老年人权益等具体权利类型中，二者均存在相似之处。在某些情况下，《国家人权行动计划》显得更为细致，以对中长期规划形成更为有力的补充。

社会在不断发展，人的需求也在持续更新。中长期规划为使社会发展与人的需求相衔接，以数字的形式来确定目标，以期在计划内完成。它一方面反映了经济社会的发展与进步，另一方面与人的期望及需求基本吻合，体现了“政策驱动型”的灵活与快捷。更为关键的是，通过“国家+社会+个人”的有机组合，可以逐步突破“权利属地化”的屏障，推动民生保障朝着均衡化、普惠化方面发展。但法律天然具有的滞后性使法律不可能经常修改，否则会破坏法律本身所具有的稳定性和权威性。

（三）民生权在规范本质体现为义务先在

尽管政府对于民生保障负有不可推卸的责任，但并不意味着这一责任全部需要由政府来担当，这实际上也无法实现。胡玉鸿指出，民生权的实现具有两个层次：在第一个层次，以个人为主、以国家和社会为辅；在第二个层次，以国家和社会为主、个人为辅。在这两个层次中，个人毫无疑问是第一位的，但转化为自然法的问题就是：此时个人以享有的究竟是自然权利还是自然义务？也即此时究竟是权利先在还是义务先在？胡玉鸿认为：“自然权利在人的自我保全、自我决定等层面上与民生权利有交叉、重叠之处，或者说大部分自然权利都可以为民生权利所涵盖。但是，现代社会的民生权利不仅包含着个人主张、个人践行的权利形态，更有国家和社会作为主体，为民分忧、解民倒悬的责任担当。”近代以来，自然法确实遭受了降格，“权利”不再关涉“至善”（summumbonum），而仅仅关乎“自保”。正如霍布斯所说：“著作家们一般称之为自然权利的，就是每一个人按照自己所愿意的方式运用自己的力量保全自己的天性——也就是保全自己的生命——的自由。因此，这种自由就是用他自己的判断和理性认为最适合的手段去做任何事情的自由。”从这个意义上讲，民生权确实在“自我保全”上面，存在与民生权的交叉、重叠之处。但细致划分，这一交叉重叠之处至少存在三个方面的含义。

第一，自我保存的“义务”。美国学者奥克利认为：“在18世纪的法理学主流中，事实的确是，自然权利被看作是源自自然法和自然义务。”当然，此时的“义务”也消除了“至善”的德行维度，而仅仅表示消极的被迫要求，来捍卫属于自身的东西。因此，此时的自我保存义务实际上在表达，公民个人的勤劳努力才是确保民生的“第一道防线”，哪怕是当个人在遭受不利状况时，如果个人有能力实现自救，那么个人依然是第一义务主体。由此，这一义务是一种“先在义务”，也即个人义务是第一位的，国家和社会的义务仅具有辅助性。

第二，自我保存的“权利”。这正是霍布斯意义上所言的“自然权利”，它扭转了古代社会“义务优先”，转变为“权利优先”。在某种程度上，近代自然法学者是将原本最低层次的“自我保存义务”从起点或话语上转化为了“自然权利”。但驱使自我保全的是欲望，正如斯宾诺莎所说：“个人的天然之权不是为理智所决定，而是为欲望和力量所决定。”据此，霍布斯才会提出“自然状态就是战争状态”的命题。但在自然状态下，自然权利仅具有道德意涵而不具有政治意涵。基于此，民生权不仅具有道德意涵，更为重要的是还具有政治意涵。

第三，自我保全的消极性。洛克在两个方面使用“权利”这一概念，一方面与霍布斯的“行为自由”论相同，另一方面关涉“对他方行为的禁止”。在第二方面意义上，自然权利就具有了政治意涵。程志敏认为“义务是对自己的要求，权利是对别人的主张。”但回到民生保障这个话题，“禁止他人的侵害”从逻辑上无法构成先在性，因为如果一个人只是努力去实现自我保存，那么确实可能会遇到一定的竞争风险，但这种风险并非第一位的。只有随着人的需求不断增长，这种风险才会逐渐增大。

因此，从本质上讲，民生保障更像是一种义务，或者更确切地说是一种“先在义务”。即使没有政府的民生保障，这一义务依然存在。不妨先假定个人对于民生保障也负有义务，这个义务可以是对其他人的，也可以是对自己的。这样就存在两种层面的解读。

第一，逻辑上的相关性，即 A 享有民生利益的权利，则B负有保障A享有民生权的义务。从通常意义上讲，所谓的B只能是政府，且只能严格地限定在法律义务中。因为从逻辑上讲，A所享有的权利是具有指向性的，但B负有的义务是一种对世义务，二者不具有相称性。但此时B的对世义务并不因A的权利消失而消失，因此具有“先在性”。当B是个人或企业时，显然这项权利是一种民法权利或社会法上的权利，而非带有公属性的民生权。正如前文所说，在现实社会之中，人们确实有义务帮助那些弱者，对他们捐款、捐物。但并不能因此说，对这些给予帮助的人享有一项要求帮助的权利。

第二，道德上的相关性，正如马克思所说：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”还可以更果断地说，义务是权利的先决条件。在这个逻辑下，所谓民生权是指公民A首先对这个国家或社会的代表政府B做出了某种贡献，因此B才会对A负有民生保障的义务。换言之，A的义务派生了A的权利，A的权利又派生了B的义务。这一观点在某些情况下，可能存在严重的问题。例如，那些生来就贫穷的孩子，如何能履行对这个国家或社会的义务呢？他们是否又因此不享有权利呢？如果认为是“A 的生存义务派生了A的民生权，A的民生权又派生了B的民生保障义务”，那么需要特别注意的是，此时A的义务仍然是一种“先在义务”，或者如罗尔斯所说是“自然义务”，即其无须借助“权利”这一概念便可以解决问题，在此意义上A和B的义务将无法建立关系。

因此，从民生保障的动态内容和政策驱动来看，其具有历史性、具体性和现实性。这就导致在实践中，政府不得不常常让位于个人。但从个人义务来看，这项权利与个人义务不存在逻辑和道德上的必然性。此时，与其说是民生权利，毋宁说是民生义务。

三、民生保障是评价社会公正的独特价值标准

支持或者反对民生权概念的观点，都可以寻找到各自的立场，因为只需要抓住权利的一个侧面，就可以在理论上获得一个权利的“雏形”或者反对的理由。这或许是“权利话语”本身带来的困扰，当我们超脱出“权利话语”本身时，也许可以寻找到更可靠的立场。

（一）“福利”（welfare）与“幸福”（well-being）的区别

尽管在中国的政治语境中，往往采纳民生保障的广义内涵，使民生保障的概念更具弹性，但也容易让人们不加区分地使用另外两个概念，即“福利”（welfare）和“幸福”（well-being）。尤其在经济学中，二者常常被视为同义词，这主要是就“福利”而言的。这一点对现代权利研究也产生了重要影响，如英国哲学家詹姆斯•格里芬就基于人格和实用性的角度，推导出“福利权”是三项基本人权之一，但格里芬说的“福利权”实际上仅指“最低限度资源方面”。在这个意义上，“福利权”与“经济和社会权利”往往是同义词。

美国哲学家格沃斯则将“幸福”视为两项基本人权之一，并且具有三个层次的内容：一是基本权利（basicrights），包括行为必需的基本物品和服务，比如生命、身心健康，以及诸如食物、衣服、住所和医疗药品等具体物品；二是不可减少的权利（nonsubtractiverights），这指的是“能动者”（prospectivepurposiveagent，PPA）本身具有的，不能被无端剥夺的物品和服务，剥夺这些物品和服务会降低PPA有目的的行为能力，比如不被欺骗、不被偷窃、不被侮辱、不被暴力威胁等；三是增益的权利（additiverights），这些权利不是有目的的行为所必需的，但是拥有它会很大程度上提高一个人有目的的行为能力，比如教育、财富等。为了让人们充分参与“有目的”的社会行为当中，必须确保每个人在基本层次上能够获得充分供给，而且还能够在不可减损以及增益的层次上获取相关物品和服务。但许多人可能无法以这种方式参与，如儿童、老年人、残障人士以及其他一些社会中的弱势群体，他们无法自行满足基本层次上的需求。格沃斯认为，这些人同其他PPA一样都有权获得幸福，特别是基本福利。其他个人或社会、国家有积极义务为这些社会中的弱势群体提供基本福利。

这表明“福利”与“幸福”的区别，似乎仅仅是范围大小的问题。功利主义常常基于此来论争“福利经济学”的可行性，通过将“幸福”视为个人“福利”的“加总”（aggregative），来促使个人“福利”的最大化。罗尔斯就认为：“我不使用‘福利经济学’这个名称，因为‘福利’这个词意味着其潜含的道德观念是功利主义的；虽然我相信‘社会选择’的内涵仍然是狭窄的，但是这个术语较好些。”这意味着，如果在一种状态下社会成员的“福利”水平比较高，那么其相应的社会“幸福”就高。因此，福利与幸福的关系可以公式“N（社会成员）*福利=幸福”来表达，“经济福利是总福利的一部分，但经济福利并不能被视为总福利的晴雨表或指数表”，因此幸福在表达社会整体经济效用愿景的同时，还表达自由、安全、家庭和谐、友谊、精神愉快等非经济因素。这一点在《世界人权宣言》中也可以得到体现。尽管《世界人权宣言》的中文文本中同样使用了“福利”一词，但在英文中却分别使用了“welfare”和“well-being”两个概念。在《世界人权宣言》第 29 条第 2 款的权利限制条款当中使用了“welfare”一词，而在第 25 条第 1 款的“适当生活水准权”中则使用了“well-being”一词。从联合国人权事务高级专员办事处的解读来看，“welfare”关涉义务，而“well-being”关涉权利。对照A公约，第4条权利限制条款中同样使用了“welfare”一词，但在第11条第1款的“适当生活水准权”中没有“well-being”一词。“well-being”出现在《公民权利及政治权利国际公约》第8条第3款“强迫劳动”的排除性条款当中，指出“在威胁社会生命或幸福的紧急状态或灾难的情况下受强制的任何服务”不属于强迫劳动。当然，从现实来看，国际人权法并不一定确切区分了二者的含义。但从文本语境考察，二者依然存在不同：“welfare”显然仅仅是一个客观限制，而“well-being”包含主客观两个方面内容。

从历史线索考察，“福利”是一个现代概念，起源于“福利国家”。它通常指用某种经济效益对人们的生活状况进行评估，也即政府利用失业保险、养老保险、医疗保险等政策或者说再分配手段，来减少社会不公。例如，英国经济学家庇古就认为“福利”是一个狭义的概念，它仅仅与经济福利相关。而“幸福”则是一个古典概念，亚里士多德就指出政治学的目的就是属人的善，或者活得好，亦即幸福。如果从其本义出发，那么意味着人必须在共同体中才能获得价值。

阿马蒂亚•森认为“福利”与“幸福”是不同的，前者一般指享有养老金、失业福利及其他此类具体的旨在减少某种明显的经济与社会剥夺状况的公共保障的权利，而且覆盖的剥夺类型可以延伸至包括文盲和可预防的疾病；后者指用以评价社会公正的某种标准。用罗尔斯的话来说，这表明“幸福”是指导公民在思考经济和社会政策问题时的反思活动。这一观点常常受到经济学家的批判，因为在他们看来“福利”是客观的、描述性的，甚至是科学性的，而“幸福”则是主观的、规范性的，甚至是随意性的。

（二）“幸福”的人际比较效用

事实上，“幸福”涉及的多元性使人们无法进行客观评估，诺奇克对森的评论中曾指出：“让我们假设，一个人A有权利在（X，Y）之间作出决定，另一个人B有权利在（Z，W）之间作出决定。而且假设，他们的个人喜爱如下（并假设没有其他的个人）：个人A的喜爱顺序为，W→X→Y→Z；个人B的喜爱顺序为，Y→Z→W→X。根据一致性条件，在社会排序中，W高于X（因为每个人的排序中都是W高于X），Y高于Z（因为每个人的排序中都是Y高于Z）。也是在社会排序中，根据个人A在这两种选择对象中的选择权利，X高于Y。合并这三种二元排位，在社会排序中，我们得到了：W高于X，X高于Y，Y高于Z。然而，根据个人B的选择权利，Z在社会排序中必须高于W。没有任何可转换的社会排序能够满足所有条件，从而社会排序不是线性的。”森认为，产生这一问题的主要原因在于人际相异性，但森并没有止步于社会排序的非线性传递，而是为此设计了一个“能力分析框架”，通过不断筛选和权衡从而实现社会评价的参与，并最终形成更为全面的认知，即“能力分析框架”并非给予一个确定的价值目标，而是在筛选和权衡中进行探索。

森认为，没有人际比较的效用是十分有限的，我们仅可以对一个人在某种状态下是否比另一种状态下的效用更富有成效进行讨论，却被告知不能将一个人的效用与另一个人的效用作比较。在这个意义上，森做了两个区分：第一个区分是个人幸福的增进与个人对主体性目标的追求，前者意味着个体选取构成其幸福的事物，而后者则是指个体所欲求的事物；第二个区分是成就与取得成就的自由，前者意味着人们通过努力实现了的事物（表明结果），而后者则意味着人们借以实现自身价值的机会（表明可能）。由此产生了四种有关个人效用的概念：幸福性成就（well-beingachievement）、主体性成就（agencyachievement）、幸福性自由（well-beingfreedom）和主体性自由（agencyfreedom）。之所以产生上述区分，是因为幸福性和主体性及成就和自由之间并不总是重叠。

例如，一个人获取适当的食物和水显然是幸福的必要内容，但一个人也完全有自由去进行斋戒或者过清贫的生活，因此在“贫穷者的权利”与“行乞者的权利”的问题上就体现出幸福性与主体性的区别。而成就与自由之间则面临一个“转化率”问题，如一个穷人想摆脱营养不良的现实状况，则不仅取决于其拥有的食物、水、收入等资源，还取决于个体性差异，如身体状况、环境水平。甚至两个收入完全相同的人也不意味着具有同等的生活质量。当然，对于人际效用的区分并不是为了表明人们可以只思考其中一个方面，却不用思考另一个方面，而是应当注意到其中的差别。这标志着对于民生保障从权利保障的状态性或结果性评价，转化为了“能动性”或者说“过程性”评价。这表明“福利”与“幸福”的不同不仅仅是一个范围问题，还是一个对共同的要素采用差别加权的问题，也即前者将人们引向了超出自己生活考虑的范围，而后者则可以根据不同的权重赋予好生活的评价。

例如，生活在一个无传染病或者医疗设施十分健全的社会，当然是每一个人所欲求的，但这一问题并不全然取决于个人，它需要国家政策乃至国际社会的协助才能够有效实现。因此，如果国家政策无法实现无传染病或者健全医疗设施的目标，那么主体性自由也就无从谈起；但如果一项国家政策可以实现无传染病或者健全医疗设施的目标，那么主体性自由显然会增加。这一观点可以反映到民生保障的其他方面，如国家确实有义务为所有公民提供最低生活保障的义务，但是并不意味着一定要让所有人都必须使用这一权利。在这个程度上，幸福性自由对于国家政策的评价性意义显然比个体性自由更大一些。当然，在森看来，个体性自由能凸显一种不同的视角，如当个体性自由与福利自由不一致时，往往意味着个体享有更多的可行能力，因此其具有更为充分的理由去帮助或者改善他人的生活。在民生保障或共同富裕的视阈下，其可以被总结为“先富带动后富”。

（三）民生保障是中国评价社会正义的一种独特标准

在中国的政治语境下，民生确实具有独特力量，能够对政治秩序产生冲击，如中国古代的“民本”思想。但就性质而言，这是一种制度性力量，而不是一种权利性力量。换言之，民生权的力量不是基于本身，而是基于前权利状态，或者基于对“走出自然状态走向社会状态”的渴望。就现代社会而言，民生保障实质上是一个社会正义的问题。社会正义在一定程度上当然与权利问题相关，但不是所有的社会问题都是权利问题。用森的话来说，社会正义更多关涉幸福性自由，而权利问题关涉主体性自由。

将民生保障作为评价社会正义的某种标准，显然更契合“幸福性”（well-beingaspect）的内涵，也更容易释放其潜在的道德内涵。例如，当一国政府在制定民生政策时，重要的不仅是制定一个具有普遍性的标准或框架，还在于为每一个人尤其是社会中的弱者提供一个恰当的制度安排。正如罗尔斯的正义两原则，前者的核心在于机会自由，即每个人对所有人拥有的平等基本自由具有平等的权利；后者的核心在于差别原则，即如果这个社会一定有不正义的存在，那么只能是改善最不利境遇者的待遇。因此，民生保障作为评价社会正义的某种标准可以在民生权概念的三个层次上实现统一与自洽。在保全自我上，民生保障要求个人必须享有一定的“幸福性成就”，即政府必须通过积极制定相关法律或政策来实现人的自我保全，在这个层面效用性或“福利”至关重要；在经营生计意义上，民生保障要求个人必须不断提高“幸福性自由”，即政府必须尊重个人对各种可能形成的生活内容项组合进行选择的机会，或者说政府必须尊重个人自主选择的生活模式，在这个层面对“幸福”的理解至关重要；至于实现幸福生活或者说一种更为圆满的生活，则涉及“成就”与“自由”之间转化率的问题，“社会正义”在此就显得格外重要。

在森看来，关于“可行能力”的目录是一个开放性的问题，但纳斯鲍姆并没有如森一般做出了一个关于主体性和幸福性的整全性思考，而是将问题仅聚焦于政治观。因此，纳斯鲍姆摒弃了森关于“主体性自由”和“幸福性自由”的区分，认为“有些能力会影响人们追求不同人生观的能量，政治观必定会重视这样的能力。诸如健康、身体健全、实践理性和宗教自由这些能力都出现在目录内，这是因为它们在追求许多不同的人生计划时都是有价值的。但是，它并未涉及在追求所有人生观的每一种元素时的每一种自由，也没有向每一位公民确保追求每一种此类元素的机会。例如，有些人生观需要昂贵的资源，这将有损国家在基本事务上保护公民的能力。”因此，纳斯鲍姆认为，政府有责任让民众有能力追求一种有尊严，并且在最低限度意义上丰富的生活，这就意味着一种体面的政治秩序必须保证全体公民的十种核心能力至少在最低限度水平。在这十种核心能力中，生命、身体健康、身体健全、实践理性、其他物种、娱乐、对外在环境的控制等，都可能与民生保障发生交叉。当然，民生保障的范围也可能会比纳斯鲍姆提出的核心目录更为广阔，如人对改善性生活的需求是一个现实问题。但能否将民生保障的额外范围纳入核心目录是一个政治过程，应该留给社会共识来决定。

纳斯鲍姆通过将需求与人的尊严混合，来超脱历史、宗教、文化与哲学的鸿沟，以期尽可能地获得普遍化。但核心能力目录本身可能蕴含着“悲剧性选择”（tragicchoice）的困境，如一位贫穷的单身母亲可能不得不面临选择外出工作还是照顾孩子这一现实难题。这正是森不提出核心能力目录的原因，因为在“悲剧性选择”中，人们可能根本无法做出完全排序。然而纳斯鲍姆却认为，在“悲剧性选择”中也是有区分的，尽管选择双方都可能会造成伤害，但一些伤害会比另一些伤害显然更轻微一些。这样能力理论就有了解决问题的路径：关键就在于如何寻找具有“孵化性运作”（让好的更好）的可能，以及消除“腐蚀性劣势”（不让坏的更坏）的努力。例如，教育可以极大提高个人的其他核心能力，从而使个人更富有机会；家庭暴力可能会极大损害家庭中弱势群体的身体健康，进而剥夺她的情感幸福、归属和实践理性等核心能力。

民生保障同样如此，国家实施政策的目的在于使民众过上更为幸福的生活，如果在国家能力实在有限的前提下，至少不应当比当前的状况更差。当然，正如前文所说，民生保障在中国的政治语境下具有独特的政治意涵，这使得其不仅有促进社会公平正义的愿景，还有执政党和政府对于民族和国家的初心使命，这具有强烈的道德使命感，激励着中国共产党人不断履行自己的职责，践行自己的义务。例如，当面临药品短缺以及短时间无法解决的现实难题时，初心使命并不会使执政党和政府的职责和义务消失，反而会产生一系列派生义务，就像国家应该调整药品政策以供某些急需的人口使用、国家应该采取积极的进口政策来补充药品资源的短缺，乃至于国家应该在未来加大相关医药领域科研开发的资金以从根本上扭转这一不利局面。这种强烈的道德使命感，将会使执政党的道德义务转化为政治义务，去积极作为。

四、民生保障是宪法上“国家目标”的鲜明制度规范

从哲学或道德上讲，将民生保障作为评价社会正义的某种标准，确实可以展现其无限可能，但如果单纯作为某种道德说教，显然会同“民生权”一样囿于话语的力量。因而，仍需在法律上寻找民生保障的立场，以确保其可以获得法治的支持。

（一）民生权的第三人效力

根据基本权利功能分类所对应的国家义务，可以列举出三个层次的义务：第一个层次是消极义务（不侵犯义务），第二个层次是给付义务（提供各种物质、程序给付和其他相关服务的义务），第三个层次是保护义务。其中第一个层次为国家的消极义务，第二个层次和第三个层次为国家的积极义务。张翔认为，“保护”一词必然涉及三方关系，甲侵犯了乙，而丙去帮助乙，丙的行为才是一种“保护”行为。因此，实现这一义务的方式主要有两种：一种是保护公民免受第三方的侵害，另一种是制定法律，为基本权利的实现创造条件。尽管在传统宪法教义学之中，国家的保护义务不对应公民的请求权，但是随着客观法的“再主观化”，逐渐在此过程中强化了公民的权利属性，并形成了“基本权利的第三人效力”。

从我国《宪法》文本来看，第 33 条（国家尊重和保障人权）、第42条（劳动权）、第43条和第44条（休息权）、第45条（社会保障权）、第46条（受教育权）、第47条（文化自由权）、第48条（反歧视）及第49条（抚养权）属于民生保障的范畴。在大多数情况下，其可通过具体法律，如《劳动法》《义务教育法》《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》等直接进行保障，无须通过宪法。葛先园认为民生权具有第三人效力，但只在私法自治明显违反宪法精神、私法自治显著影响弱者生存权两种情形下适用，并且还要遵循比例原则、尊重私法主体参与权原则、不减免国家义务预期原则。在“柿元某某诉梅某某排除妨害纠纷案”和“王玉莺诉王吉、王永敏、徐银珍、荣静排除妨害纠纷案”中，均涉及争议房屋的使用问题。这一问题具有典型性，以A公约第11条涵盖的“适当住房权”相关内容为例，在“埃尔•阿祖兹诉西班牙以及索拉娅•罗梅罗诉西班牙的个人来文案”中，经社文权利委员会并未依据“适当住房权”作出判决，问题的关键在于如何界定可替代性措施，即对驱逐的合法目标与被驱逐者的现实后果的相称性进行考量。伍科霖认为，即使被驱逐也必须满足合法性、公共性、对应性、最小性和适当性五项要求。尤其在当事人处于贫困或弱势的情况下，除分析手段和后果的相称性外，需要审查业主收回财产所有权的紧迫程度。因此，在“王玉莺诉王吉、王永敏、徐银珍、荣静排除妨害纠纷案”中，法院不支持原告的请求的做法具有一定的法理依据。

当然，现实情况依然要求法院必须审慎考量，如在被告有能力的情况下应当支付原告一定的经济补偿。因此，在国家的保护义务履行当中，通常存在着两项审查基准，即“禁止不足”和“禁止过度”。对于被害方来说，国家需受“禁止不足”而积极作为、干涉；对加害方来说，国家也需受“禁止过度”而避免过度干预。以“浙江女大学生郭某某诉新东方烹饪学校就业性别歧视案”为例，对于“限招男性”的条款要“禁止不足”，即国家要通过积极的作为来保障公民权利的切实享有。在南非 GTLA 案中，则将居住权的第三人效力超越了强势私权主体，体现了对“产权”的“禁止过度”。当然，在现实案例中，这一考虑过程可能是综合的。以最高人民法院和住建部联合发布的11起老旧小区加装电梯典型案例为例，需要综合考量业主改善人居环境的需求及其他业主的合理关切，如通风、采光、公共活动等。故而，根据民生权的定义，不仅要关涉自我保全和弱者尊严的考量，而且需要体现“经营生计基础上实现幸福生活的权利”。因此，民生权的第三人效力不能仅体现民生保障的狭义范畴，还必须对“增进民生福祉”有所帮助。在著名的“孟母堂案”中，受教育权作为一项典型的积极权利，固然需要国家的帮助。但当公民自主行使这一权利时，国家是否有权力干涉？换言之，在增进民生福祉的过程中，同样要增添“禁止过度”的考虑。

当然“基本权利的第三人效力”本身就源于康德的道德学说，其根本内涵可以表达为“人是目的，而非手段。”但这并不能形成对民生权更强的证成理由，因为并不是所有的民生利益的保护范围都可以获得确定，或者可以获得司法救济。

（二）民生保障的“国家目标”立法模式

如前文所述，实现国家保护义务的方式，除了国家直接下场保护公民免受第三方的侵害以外，还包括制定法律，为基本权利的实现创造条件，即客观法不“再主观化”，而是直接成为具有约束力的宪法条款，这就是“国家目标”的立法模式。“国家目标”起源于《魏玛宪法》中一些指向未来社会发展目标的导向性的规定，这种“国家目标”同样具有客观法的效力，重在说明国家的正当性。与基本权利的防御权不同，国家目标的保护对象并非公民的自由，而是“共同体和政治体的价值决断以及公民要求国家进行给付或者参与国家”。卢曼就指出：基本权利是条件程式（konditionalprogramm），适用涵摄方式；“国家目标”是目标程式（zweckprogramm）或最终程式(finalprogramm），适用权衡方式。在适用方式上，民生保障作为“国家目标”可以实现道德上和法律上的贯通。这表明民生保障对国家全局发展和国家权力运行具有统摄意义，对立法机关产生直接的约束性效力，立法机关唯有积极促成此国家目标，方为尽职。即使“民主”原则于此，也有所退让和限缩。因为“国家目标”与宪法的基本原则不同，“国家目标”从国家存在本身的必要性出发，重在实质和内容，而宪法的基本原则从法律意义出发，重在形式。这使得“国家目标”在法律上呈现出一种独特的形态。

以我国《宪法》为例，在第二章中规定了大量关于“民生保障”的基本权利，但我国法律中并没有“民生权”的概念。“民生”更多地体现为一种政治话语，党的十六大报告首次在正式文件中提到“民生”概念，党的十七大报告中提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，并用“教育、就业、收入、社会保障、医疗、社会管理”六个方面进行概括。党的十八大报告中提出“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”党的十八届四中全会则强调：“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。”党的十九大提出：“提高保障和改善民生水平”，并指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”党的十九届四中全会则强调：“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，还创设性地提出“七有”“三性”的民生理论，“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。”党的二十大报告则指出：“增进民生福祉，提高人民生活品质。”党的二十届三中全会进一步强调：“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。”

如果同样以政治性话语对宪法条款中的民生内容进行考量，那么就会发现大量的“国家目标”相关条款。我国《宪法》序言指明：“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”我国《宪法》第14条及第19-26条均明确了“民生保障”的“国家目标”意义。以第14条为例，《宪法》充分考虑到我国主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，因此国家有义务不断发展社会生产力，逐步改善人民的物质生活和文化生活，并建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。《宪法》序言能够通过历史叙事的方式，确定“民生保障”作为“国家目标”的重要意义，第14条及第19-26条均以“国家目标”的形式课以相关义务，从而约束引导国家权力，来贯彻民生保障的国家目标。

我国《宪法》“总纲”条文数占《宪法》条文总数的近 1/4，并且有 40%的宪法修正都是针对“总纲”条文的。民生保障激活了我国宪法中长期被忽视的“纲领性”“政策性”条款，使改革开放、男女平等、计划生育、耕地保护、节约资源、环境保护等“基本国策”不仅具有行政效力，还具有法律效力，即民生保障表达了立法者的政治决断，并以“国家目标”的形式在宪法文本中确立下来。这使国家不仅要积极保护公民的权利，还要在资源不足的情况下，尽可能采取有效措施来实现这一目标，这是国家的使命。正如联合国残疾人权利特别报告员杰勒德•奎因在2022年的报告中所说的那样：“有人可能会反驳说，普通人没有利用公共资金来支持自己的人生计划的无限权利。因此，国家在这方面的义务必须有一个有限的限度。然而，这一论点使国家通常支持其所有公民的生活和生活机会的许多方式变得模糊，也没有回答一个问题，即部分人的需要和权利要求采取积极行动，国家是否对这些人负有更大责任？即使对于不同残疾人群体，也存在相互竞争的国家优先事项，这就要求在设计系统时实现公平，而不是对服务范式如何或是否应该演变施加限制。”因此，从这个意义上可以说，民生保障不是一项“基本权利”，而是一项“国家目标”。

（三）民生保障的“国家目标”宪法适用

将“民生保障”视为“国家目标”，实际上就是指明国家的正当性。习近平总书记曾深刻地指出：“为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。”因为“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。”而“人民性是中国人权发展道路最显著的特征。”但“国家目标”并非直接赋予个人或私人团体对国家就民生保障进行作为或不作为予以请求的宪法依据。“国家目标”的适用对象主要是立法机关和行政机关，而非司法机关。正如王锴和刘犇昊所说：“出于法律保留的原因，司法机关不能随意地进行目标实现。基于分工，法院不能像立法者那样去独自进行国家目标的形成。只有当法官去填补法律漏洞的时候，才能直接适用国家目标规定。国家目标规定对于司 法机关而言，跟对行政机关一样，主要是一种解释标准。”而对立法机关而言，“国家目标”要求立法者通过实现一定立法的任务以追求特定目标。在此过程中，虽然不排斥公众参与，但更多的还是将效力限于对目标的追求，即国家不能放弃该目标，这主要体现在两个方面：一是备案审查工作，二是法律的立改废工作。

在《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》中，曾就“国家通用语言的推广”“亲子鉴定”“业主参选权”“欠缴停车费罚款”“行业禁止”“环境保护”等问题的备案审查工作进行说明。这些问题均与教育、生育、住房、生活、工作、环境等民生问题息息相关。由此，“民生保障”作为宪法上的“国家目标”，就是不断敦促立法机关定义相关内容、谋划行为方式、厘清程序流程。增强纠错刚性，积极回应民生关切是我国备案审查制度迎来的一个重大发展契机。十三届全国人大以来，颁布的六件合宪性审查案例和2023年颁布的两件备案审查工作中，有六件属于民生保障的相关领域。

在法律的立改废工作中，“国家目标”体现得更为明显。2021年全国人大常委会对《人口与计划生育法》进行修改，将第2条第2款中的“控制人口数量”改为“调控人口数量”，以期体现《宪法》第25条“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”相关规定的精神。全国人大宪法和法律委员会在审议报告中特别指出，第25条的规定“体现了问题导向与目标导向相统一、指向性与方向性相统一，具有相当的包容性和适应性，可以涵盖不同时期实行的生育政策、相关工作及配套措施。”2022年在《关于〈中华人民共和国无障碍环境建设法（草案）〉的说明》中，全国人大常委会专门指出：尽管“2012年《无障碍环境建设条例》颁布实施后快速发展，为包括残疾人、老年人在内的全体社会成员参与融入社会生活、共享改革发展成果发挥了重要作用，展示了我国经济社会发展和人权保障的成就。但总的来看，我国的无障碍环境建设整体水平与经济社会发展成就尚不匹配，存在许多问题、面临亟待解决的困难。”可以说，“国家目标”为立法确立了形成空间，当国家目标规定越具体时，立法者的形成空间就越窄，司法机关的审查密度就越大；而国家目标越抽象，则立法者的形成空间就越大，司法机关就越需要“退场”。

当然，这并不意味着基本权利与国家目标截然分离，相反在《宪法》第二章中，大量存在“民生保障”的相关条款，使国家目标与基本权利存在“诫命耦合”的状况，如《宪法》第19条与第46条互动、第22条与第47条互动共同构成了“民生宪法”，并与涉及民生的诸法律共同形成体系性解释。

五、结语

仅以权利话语对民生保障进行考量，会遮蔽民生问题本身的复杂性、多元性和强烈的现实性、紧迫性，这正如本文所说，无论民生是否是一项权利，均可以找到各自有力的立场。就最低限度而言，民生保障可以被“称为”一项社会权或者经社文权利，但从权利的构成要素进行考察就可以发现，即便民生保障显现了某些权利的“雏形”，但其依然难以具备均衡性、稳定性的基础，即“民生权”概念没有独立的话语和实践空间，很可能无法真正落实。在这个意义上，无论是将其作为评价社会公正的价值标准，抑或作为宪法上“国家目标”的制度规范，可能都比单纯地作为“权利话语”更具有实际意义，尤其随着民生保障相关政策与法律的不断互动，其立场观点与方法将会愈加清晰。

【作者：张晗 作者单位：华东政法大学法律学院、中共重庆市委党校（重庆行政学院）法学教研部。来源：《法学》2025年第2期，全文已略去注释。本文转自华政法学微信公众号】