0—3岁的婴幼儿是社会上“最柔软的群体”，托育服务不仅关系着婴幼儿的健康成长，也关系着千家万户的福祉。今年的全国人大常委会工作报告明确将出台托育服务法作为2025年“高质量推进立法工作”的举措之一。近年来，我国出台了一系列政策措施，为家长们解决“育”的难题、减轻“养”的负担作出了诸多努力和探索。党的二十届三中全会强调，加强普惠育幼服务体系建设，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展。2024年10月印发的《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》（以下简称《若干措施》）明确规定，“增加普惠托育服务供给”“完善普惠托育支持政策”。但在现实中，广大家庭对婴幼儿入托的需求仍难以得到充分满足，“托育难”的问题持续受到社会各界关注。

发展普惠托育服务体系需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。近年来，全国人大及其常委会对人口与计划生育法、妇女权益保障法、未成年人保护法等法律作出修订，新增加了与0—3岁婴幼儿托育服务相关的条款，一定程度上保障了托育服务事业发展“有法可依”。特别是2024年11月8日出台的《中华人民共和国学前教育法》（以下简称学前教育法）第八十四条规定：“鼓励有条件的幼儿园开设托班，提供托育服务。幼儿园提供托育服务的，依照有关法律法规和国家有关规定执行。”这对于有效扩大托育服务供给，缓解因托位不足而引发的“托育难”问题具有重要意义。

我国托育服务立法在总体上还存在分布零散、内容欠缺、效力不高等问题。其一，人口与计划生育法、妇女权益保障法、未成年人保护法等仅零星地涉及托育服务的内容，相关规定未成体系。其二，与托育服务相关的诸多关键问题在既有立法中仍然难以找到明确答案。如学前教育法规定“幼儿园提供托育服务的，依照有关法律法规和国家有关规定执行”，但关于幼儿园提供托育服务，目前的“有关法律法规和国家有关规定”依然存在内容缺失。幼儿园开设托班的条件与程序并无明确规定，应遵守哪些管理性规定也未作出安排。其三，尽管相关部门以规范性文件的形式出台了《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》《托育机构登记和备案办法（试行）》等，在一定程度上明确了托育机构的设立与管理等问题，但这些文件效力较低，约束力有限。

中央层面托育服务专门立法的缺失，导致了地方托育服务实践的不一致，也在一定程度上造成了托育服务监管体系的不健全。一方面，不同地区幼儿园托班的开设程序不同，其管理遵循的制度也不统一。另一方面，我国托育服务监管体系也存在一定的漏洞。人口与计划生育法、《托育机构登记和备案办法（试行）》等规定我国托育机构的准入实行备案制，监管主体主要是作为备案部门的卫生健康部门，但由于缺少对不备案托育机构的强制性约束措施，目前全国托育机构的备案率总体偏低，这可能给托育服务行业的健康发展和质量安全带来一定的隐患。托育服务监管涉及多个部门，卫生健康、教育、公安、消防、市场监管等部门的具体职责以及多部门之间的工作如何协调，亟待法律的明确。

加快推进托育服务专门立法。学前教育法将3—6岁幼儿纳入调整范围，但0—3岁年龄段婴幼儿仍然缺乏专项立法的保障。为回应地方托育服务实践中的不一致以及我国托育服务监管体系的不健全等问题，应加快推进托育服务专门立法的进程。托育服务立法在内容上应充分吸收近年来我国在构建普惠性托育服务体系实践中所积累的经验，如《若干措施》在“增加普惠托育服务供给”一节中被实践检验的有效举措应及时被上升为法律规定，在形式上应充分借鉴近年来地方关于托育服务立法的先行探索。如上海市将托育服务与学前教育合并立法，出台了《上海市学前教育与托育服务条例》，武汉市、泰州市则出台了专门的托育服务立法——《武汉市托育服务促进条例》《泰州市托育服务条例》。同时，托育服务立法应注意与学前教育法的衔接，尤其是在配套立法中及时回应关于幼儿园托班的开设与管理等学前教育法所未明确的法律问题。

加强托育服务监管体系建设。一是明确卫生健康、教育、公安、消防、市场监管等部门的各自职责，并建立由卫生健康部门或教育部门牵头、相关部门协同的托育服务综合监管机制，形成工作合力。二是进一步优化服务结构。今年的政府工作报告指出，“大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给”。“托幼一体”是指婴幼儿的教育与保育相互衔接，进而实现托育服务与学前教育的有效融合。当前，我国已有许多地方进行了相关的探索，在这方面，要充分考虑婴幼儿的成长规律，在大力发展托幼一体服务的过程中，制定既有衔接又有差异化的保教人员资质要求和课程标准，既要在扩大托位总量上下功夫，也要优化服务结构，既实现“幼有所育”，也实现“学有所教”。三是完善托育机构准入制度。针对当前托育机构备案率偏低的问题，在既有托育机构准入备案制的基础上，应进一步明确托育机构未申请备案的不利法律后果，增强托育机构准入制度的刚性。

加大托育服务支持保障力度。加大对托育服务的支持保障力度，主要体现在从业人员、经费投入等维度。关于托育服务从业人员，针对全国较大供需缺口的问题，应持续引导高校学前教育专业增设托育服务培养方向，给予高校政策支持，如增加招生指标、提供专项科研经费等，并积极发挥职业技能培训的作用，开展线上线下结合的培训课程，培训内容涵盖婴幼儿护理、早期教育指导等。同时，明确托育服务从业人员的资质要求与淘汰机制，确保其专业性。针对待遇不高、岗位晋升难度大的问题，托育机构包括开设托班的幼儿园，应按照国家有关规定，进一步保障托育服务从业人员的工资福利待遇和职业发展。关于托育服务经费投入，应明确国家对托育服务的经费保障机制。一方面，加大财政投入，积极落实托育服务专项经费，根据当地托育需求和经济发展水平确定财政投入的具体额度和每年的增长机制，并将其列入国家和地方各级财政预算管理；另一方面，将公办幼儿园、普惠性民办幼儿园托班幼儿纳入学前教育财政保障范围，明确经费使用需定期公示，接受社会监督，确保专款专用。