西藏生态环境保护法治建设的演进与实践

西藏大学研究生院助教 迟贵程；西藏大学政法学院党委书记、副院长、教授 平措

2024年6月15日清晨，在羌塘国家级自然保护区，迁徙中的母藏羚羊。新华社记者 费茂华/摄

西藏自治区成立60年来，生态环境保护法治建设取得显著进步，成为国家生态环境保护实践的典范。2021年7月，习近平总书记在西藏考察时强调：“要牢固树立绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的理念，保持战略定力，提高生态环境治理水平，推动青藏高原生物多样性保护，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，努力建设人与自然和谐共生的现代化，切实保护好地球第三极生态。”西藏作为青藏高原的重要组成部分，拥有广袤的雪山、冰川、草原、森林和湖泊等自然生态系统，这些丰富的生态资源不仅是地区发展的宝贵财富，更是维系国家生态平衡的重要基石。西藏自治区积极响应党中央号召，将生态环境保护置于全局工作的突出位置，统筹实施生态文明高地建设“十大行动”，推进美丽西藏建设。监测表明，西藏生态环境结构整体稳定，西藏仍然是世界上生态环境最好的地区之一。

西藏自治区成立60年生态环境保护法治建设的演进

1965年至2000年为初创期，以基础立法填补空白。西藏生态法治建设的起步与自治区成立后的制度建设密切相关。1965年西藏自治区成立后，党中央即通过一系列科学考察如珠峰科考、森林资源清查等，系统认知高原生态特征，为立法奠定科学基础。1980年之后，伴随改革开放与“一江两河”（雅鲁藏布江、拉萨河、年楚河）中部流域综合开发项目的推进，农牧业现代化与工业萌芽加剧生态压力，倒逼地方性法规出台。1992年颁布的《西藏自治区环境保护条例》作为一部综合性环保法规，首次确立“预防为主、防治结合”原则，明确政府环保职责，标志着西藏生态法治从政策宣示转向制度建构。该时期立法呈现三个特征：一是以填补空白为导向。例如，针对森林砍伐、草场退化等生态破坏突出问题，先后出台了《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉细则》（1994年）、《西藏自治区矿产资源管理条例》（1999年）等单行法规，法规设计的系统性相对较弱。二是法规多为原则性条款，配套的实施细则较少，环境监测、执法队伍等能力建设需要加强。三是立法侧重禁止性规范，如采矿限制、林木禁伐等，需考虑建立生态补偿、损害赔偿等激励机制以平衡生态保护与民生需求。此阶段立法初步构建了环保制度框架，对气候变化、生物多样性保护等新型问题的前瞻性仍需提高。

2001年至2015年为完善期，着力提高专项立法与生态功能区划。随着西部大开发战略推进，矿产开发、旅游扩张与生态保护的矛盾日益尖锐。2003年，西藏耕地沙化面积达20.7万公顷，湿地萎缩率达12%，倒逼立法从“粗放管控”转向“精细治理”。2010年11月，西藏自治区第九届人大常委会第十九次会议通过了《西藏自治区湿地保护条例》，这是西藏自治区出台的首份有关湿地保护的专门法律文件，该条例在规范湿地开发行为、遏制生态退化、强化水源涵养等生态功能方面作出了明确规定。2009年，国家发改委办公厅印发的《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008-2030年）》将西藏划分为藏北高原和藏西山地生态安全屏障区、藏南及喜马拉雅中段生态安全屏障区、藏东南和藏东生态安全屏障区3个生态安全屏障区，以及昌都北部河流上游水源涵养与牧业发展亚区、昌都南部生物多样性保护与旅游业发展亚区等10个亚区。该立法配套实现了三个转变：第一，管控方式方面，从“一刀切”禁令转向分区施策，如羌塘国家级自然保护区核心区实行生态移民，缓冲区允许传统游牧；第二，补偿机制方面，建立草原生态保护补助奖励制度，对禁牧区牧民按每年75元/公顷标准补偿；第三，协同治理方面，2013年修订《西藏自治区实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，确立水利、林业、农牧部门的联合执法机制。到2015年，西藏湿地面积达652.9万公顷，较2000年增长8.3%；矿产资源开发违法案件下降42%。这段时期的立法体现了“预防为主、保护优先”的法治理念转型，但却面临着生态保护与经济发展不平衡、技术标准缺位的双重困境，经济补偿机制不够健全以及标准体系碎片化等深层次矛盾。

2016年至今进入深化期，主要任务是生态文明入宪后的体系化建设。2018年宪法修正案将“生态文明”写入序言，标志着生态保护上升至国家根本法层面。2021年出台《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》，是全国首个将“国家生态文明高地”建设目标以地方立法形式系统化的实践。该条例通过明确生态保护的战略定位、目标体系及责任机制，填补了西藏生态文明建设领域系统性立法的空白。这一立法突破体现了西藏从被动保护向主动建设的转型，其第20条明确规定“建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系”，呼应《中华人民共和国青藏高原生态保护法》第5条的区域协同要求。西藏以羌塘、珠峰等国家公园试点为核心，推动“自然保护地+法治”模式创新。西藏自治区积极借鉴青海三江源国家公园的“一户一岗”管护制度，让牧民转型生态管护员，形成“生态岗位+法治培训”联动机制。青藏高原生态保护法第7条要求健全监测网络体系，西藏据此在羌塘保护区布设800万像素红外相机阵列，实现对雪豹等濒危物种的全天候监控，执法取证实效提升40%。青藏高原生态保护法与西藏既有立法形成“双层架构”，即上位法确立高原生态保护基线，同时通过《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》第56条探索市场化、多元化生态补偿机制。二者联动破解了过往补偿标准区域性失衡难题，如2024年那曲市级层面先后3次下发通知督促草补政策落实，对11个县（区）拨付补助奖励资金12.486亿元。西藏建成全国海拔最高的生态环境智慧监测平台，整合卫星遥感（5公里分辨率）和无人机巡查，实现从“人海战术”到“精准治理”的跨越。2025年西藏自治区政府工作报告进一步明确“深入推进美丽西藏建设”，有序开展第三批自治区生态环境保护督察，以零容忍态度守护好雪域高原生灵草木、万水千山。

西藏生态环境保护法治建设的实践特点和成就

西藏生态环境保护法治建设在立法体系、司法实践、科学治理及文化融合等多个维度，形成了具有高原特色的五大实践特点。

多层立法体系凸显高原特色。西藏构建了以国家法律为统领、地方立法为补充的立体化法律框架。国家层面实施的青藏高原生态保护法首次将西藏全域纳入法律保护范围，而地方立法如《西藏自治区环境保护条例》《西藏自治区冰川保护条例》则针对高原冰川、雪山等独特生态要素制定细化保护措施。这种“国家法+地方条例”的模式既遵循顶层设计，又兼顾高原生态脆弱性和生物多样性保护需求。

司法与执法机制创新结合。西藏推行恢复性司法实践，通过“补植复绿”“劳务代偿”等判决方式实现生态修复与惩戒并重。数据显示，近五年通过公益诉讼补种苗木超3700株。同时，建立多部门一体化联动执法司法模式，整合生态环境、公安、法院等部门资源，实现信息共享与案件会商督办。

科学数据支撑动态治理。西藏完成第三次国土调查，建立覆盖47个自然保护区、41.22万平方公里的监测网络，并定期开展冰川退化、气候变化等风险评估。例如，针对高原暖湿化趋势，法律要求依据科学数据调整保护策略，强化冰川消融预警。这种“数据驱动型治理”确保了政策制定的精准性和适应性。

生态补偿与民生发展协同。通过《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》确立“生态富民先行地”目标，将生态保护与经济发展深度融合。西藏建立覆盖森林、草原、湿地等领域的生态补偿机制，每年为220万农牧民发放补助奖励，同时发展生态旅游、清洁能源等绿色产业。例如，拉萨空气质量连续多年位居全国前列，印证了环境治理与城市发展的成效。

传统生态文化融入法治实践。立法中创造性融入藏族神山圣湖生态伦理，划定宗教生态保护区，将现代法治与传统文化相结合。例如，《西藏自治区冰川保护条例》对藏民族传统祭祀活动进行规范，既保护文化传承又避免生态破坏。这种文化认同增强了法律执行的群众基础，形成“软约束”与“硬制度”的协同效应。

西藏自治区成立60年来，构建了“法律-自治条例-单行条例-地方规章”四位一体的法律体系，出台30余部地方性法规，全区50%以上的国土面积划入生态保护红线。通过“特别法+技术赋能+文化协同”的创新路径，实现了生态保护与地方发展的动态平衡。特别是在生态补偿、国家公园建设、生态监测等领域取得显著成效。截至2024年，西藏自治区科学实施国土绿化行动，深入推进重点区域生态保护修复等重点工程，完成营造林106万亩，修复治理退化草原600万亩，新增庭院绿化面积6000亩。新建高原和美乡村300个，人畜分离4.3万户，户厕改造2.4万座。开展清洁能源集中供暖试点，受益群众超20万人。西藏生态屏障功能显著增强，实现了法治保障与民生发展的有机统一，为全球高海拔生态治理提供了中国方案，贡献了中国智慧。

进一步推进西藏生态环境保护法治建设的建议

以党建引领生态治理现代化。强化党组织领导作用，建立“党建+生态保护”责任清单，将生态保护成效纳入各级党组织考核指标。培育基层生态先锋队伍，依托西藏50万个生态岗位，优先吸纳党员担任生态管护员。

完善高原特色执法体系。继续推进智慧执法能力建设，升级西藏生态环境智慧监测平台，整合47个自然保护区数据，构建“卫星遥感扫描预警-无人机精准巡查-地面执法快速响应”的全链条执法网络。深化跨区域执法协作，强化执法队伍专业化，开展高原冻土取证、藏羚羊盗猎侦查等专项培训。

以生态保护促进民族团结。构建民族地区共治生态格局，在《西藏自治区生态文明高地建设条例》中增设“民族团结促进”专章，明确各族群众共同参与生态保护的权责。创新民族特色智慧普法模式，制作青藏高原生态保护法的藏汉双语动画及普法手册。

西藏自治区生态法治建设的实践是推进依法治藏工作的重要组成部分。要在“稳定、发展、生态、强边”这四个重点领域上下功夫，力争实现在重点领域法律法规体系构建的科学化、规范化、程序化方面实现突破。西藏生态法治建设的成功实践证明：民族地区生态法治建设绝非简单的制度移植，而是“党的领导-科学规律-人民意志”的有机统一。下一步，要坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导，统筹推进城乡融合发展和美丽西藏建设，推进西藏生态环境保护法治建设高质量发展。

〔本文系“西藏教育服务国家生态文明高地建设实施成效与评价研究”（课题批准号：XZEDIP230003）课题阶段性成果。〕