边疆地区法治政府建设的新疆实践

西北政法大学地方政府法治建设研究中心执行主任、行政法学院副教授

周敏

2024年7月8日，第十二届全国少数民族传统体育运动会马上项目开赛仪式在新疆昭苏举行。新华社记者 陈朔/摄

新疆维吾尔自治区是我国陆地面积最大的省级行政区，也是邻国数量最多、陆地边界线最长的多民族聚居的边疆地区，与8个国家接壤，边界线延绵5600公里左右。自1955年成立以来，在中国共产党的领导下，全疆人民携手奋斗，开创了发展各民族平等团结互助和谐关系的新疆局面，至今已走过70年历程。习近平总书记高度重视新疆工作，指出“做好新疆工作事关大局，是全党全国的大事”“牢牢把握新疆在国家全局中的战略定位，在中国式现代化进程中更好建设美丽新疆”。新疆以法治政府建设为依法治疆中心工作率先突破，同步引领和带动法治社会建设，推动边疆地区治理在法治轨道上走深走实，已基本形成一套融合时代发展特征与民族地域特色的边疆地区法治政府建设实践创新经验，对于集国防战略前沿、边境合作窗口、多民族聚居和多文化交融等特点于一体的边疆地区，具有一定的启示和借鉴意义。

加强边疆地区法治政府建设的重要性

边疆治理事关国家安全、民族团结、经济发展，直接关涉国家治理体系和治理能力现代化。一方面，法治是中国式现代化的重要保障，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，要率先取得突破。另一方面，边疆地区所具有的地理位置偏远、民族成分复杂、经济发展相对滞后等特点，决定了政府在推动边疆地区经济社会发展过程中的职能任务、职责内容、职能实现方式以及预期目标较之于其他地方存在一定差异性。因此，边疆地区法治政府建设还必须综合考虑地缘政治、民族文化及国防安全等特殊因素，发挥其“兴边富民、稳边固边”的独有价值。

加强边疆法治政府建设是构建边疆安全与稳定的重要基石。我国是全世界邻国最多且陆地边界线最长的国家，复杂的地理环境和特殊的地理位置使得我国在边界安全、涉外往来等方面面临诸多挑战，而新疆又最具有典型性和代表性。边疆治理的内在特性首性强调维护边疆地区安全与稳定，而依法管控边境既是边疆地区法治政府建设的特有职能事项也是重要任务。受多民族聚居、多文化交融及复杂国际环境等独特因素的影响，边疆地区各类矛盾纠纷可能掺杂一些民族意识和民族利益的元素，或受宗教极端势力、暴力恐怖势力的蛊惑蒙骗等，一般社会矛盾纠纷如不能得到及时有效处理就有可能会引发更加特殊、敏感的问题。只有提升边疆地区法治政府建设能力，才能依法妥善处理各类矛盾纠纷，保障各民族合法权益，依法有效维护国家边境安全和边疆地区社会安全。

加强边疆法治政府建设是保障边疆地区经济社会高质量发展的重要支柱。习近平总书记指出：“深入做好边疆治理各项工作，推动边疆地区高质量发展。”经济社会高质量发展是边疆地区社会治理的基础。边疆地区经济高质量发展的基本前提是营造良好的法治化营商环境。目前，边疆地区经济社会发展中政府行政力量发挥着较大作用，提升边疆地区法治政府建设能力，能够通过充分利用边疆地区自身独特的地理位置和资源优势，吸引更多经营主体投资，同时用高质量的法治供给为企业创造稳定、透明、可预期的营商环境，助力企业更好发展。营商环境法治化既是推动边疆地区经济发展的重要保障，也是实现社会稳定和长治久安的必然要求。

加强边疆法治政府建设是推进中华民族共同体建设的重要动力。推进中华民族共同体建设是边疆民族地区工作的主线。我国边疆地区与民族地区高度叠加，铸牢中华民族共同体意识在边疆地区赋予了更加特殊的意义与历史使命。铸牢中华民族共同体意识及其实践，既是马克思主义民族理论中国化的重要成果，也是具有重大原创性的理论创新。边疆法治政府建设的目标在于巩固和发扬这一成果，增强中华优秀传统文化的保护和促进各民族的交往交流交融，在尊重差异性的基础上，努力推动中华民族向更高的认同度和更强的凝聚力迈进，形成休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体。

新疆法治政府建设的创新实践

经过多年实践探索，新疆法治政府建设从制度机制改革、路径方法探索、实践效能提升、思维方式创新以及文化理念更新等全方位推进依法治疆各项工作。

铸牢中华民族共同体意识融入新疆法治政府建设全过程的制度机制创新。在法治政府建设的过程中，新疆从立法、执法、司法以及法治社会建设各领域各环节，落实好铸牢中华民族共同体意识主线，促进各民族交往交流交融，增强民族团结。在健全依法行政制度体系方面，结合新疆实际情况，在一些相关地方性法规、政府规章、自治条例以及单行条例中明确规定了铸牢中华民族共同体意识的相关内容。通过对相关法规政策的评估，消除基于民族因素的各类市场壁垒，确保各民族经营主体能够公平参与市场竞争，积极融入全国统一大市场。在执法领域，当前，新疆在反恐维稳、市场监管等各方面推进铸牢中华民族共同体意识执法实践，加快规范标准化执法步伐，不断探索创新执法方式，以适应日益复杂的市场环境和社会生活需求。在行政审判领域，铸牢中华民族共同体意识已被纳入人民法院的裁判文书中。如巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院在“轮台县浩源商行与轮台县人力资源和社会保障局行政确认行政二审行政判决书（2024）新28行终38号”的法官寄语部分强调：“……通过个人的言行，为民族团结进步事业贡献力量，这不仅有助于有效践行民族团结进步，更加切实铸牢中华民族共同体意识”。

边境治理法治化的路径方法创新。新疆地处“一带一路”核心区，也是我国向西开放的桥头堡，具有不可替代的战略优势。边境治理法治化是新疆法治政府建设的重要内容。新疆始终把提升国家安全与边境防卫作为边境治理首要任务，积极探索边境治理新模式。全疆推广“网格化管理+智能化服务”的边境治理理念，其中塔城地区巴克图口岸实施“预约通关、即到即验即放、错时错峰查验”等通关便利化措施，最大限度优化通关流程。新疆把促进边境经济社会合作与交流作为工作重心。近年来，通过与邻国签署双边或多边协议，建立跨境执法合作机制，维护边境地区的安宁与安全。随着中国（新疆）自贸试验区三大片区法治建设的深入，法治政府建设在国内外交流与合作的创新路径不断拓展。

矛盾纠纷化解法治化的实践效能创新。有效化解社会矛盾是法治政府建设的重要任务。近年来，新疆在处理涉民族因素的各种矛盾纠纷问题上，坚持和发展新时代“枫桥经验”，扎实推进信访工作法治化，各级领导常态化接访、下访，针对信访积案进行包案化解，积极稳妥推动矛盾纠纷实质性化解。如阿勒泰地区的“乌伦古经验”，充分发动群众力量、服务群众需求，实现共建共治共享的社会治理目标，2021年被评为第二批全国法治政府建设示范创建项目。截至2024年底，全疆年信访总量39060件，一次性实质性化解率达92.69%，其中绝大多数矛盾纠纷通过调解方式解决。新疆着重提升对普遍性问题的识别能力及专业性问题的解决能力，通过综合运用“互联网+”督查系统以及法院、检察院等大数据资源，研究有效的矛盾纠纷解决方案，依法维护各民族的合法权益。

规范行政行为与提升政府工作人员法治素养有机统一的思维方式创新。法律制度和规范制定之后，领导干部与执法人员的法治素养和执法能力构成了实现法治目标的决定性因素。新疆在坚持依法行政的核心是对行政权力和行政执法行为规范的同时，注重强化政府工作人员的法治化塑造。面对法治人才短缺以及执法人员法治素养和能力不足等挑战，新疆“坚持抓好领导干部这个‘关键少数’”，强调在法治政府建设中必须全面提高政府工作人员的法治思维和依法行政能力。自2022年5月起举办的“法治讲堂·逢九必讲”活动，至今已有60余期，授课对象覆盖新疆各族干部270余万人次。在普法活动中，如库车市民族街将一般法学专业院校采用的“模拟法庭”灵活运用于普法中，使得各族干部群众国家意识、公民意识、法治意识明显提升，取得良好效果。

法治文化与中华优秀传统文化交融的文化理念创新。新疆坚持“文化润疆”，在法治文化与中华优秀传统文化交融方式上，一是营造“互嵌式”法治文化环境。主要通过查阅文献资料、挖掘民间文学等方式，探索演进过程中所积淀和形成的民族共同记忆，寻找民族文化中的共性法治文化元素，以推进各民族间更深更广的传承与认同。二是构建“交融式”法治文化设施。各地州市均设有与本地文化特点相符的法治长廊、法治文化广场等设施，寻找并融入不同民族法治文化间的交汇点与共鸣点，将各民族法治文化中的卓越成就与共同智慧融入社会主义法治文化的整体构建之中。三是推广普及国家通用语言文字时同步注入法治文化与中华优秀传统文化元素，促进各民族使用国家通用语言进行沟通与开展文化交流，加深相互理解与尊重，提升法治素养，同时增强对中华民族的认同感。

新疆法治政府建设的经验总结

新疆法治政府建设始终坚持正确的政治方向，既遵循法治政府建设内在的发展逻辑与共性的基本规律，又考虑到不同区域间法治政府建设的需求差异性，在一般性中找寻提升边疆法治政府建设的特殊性路径。

2024年4月29日，游客在新疆喀什古城景区的一家民宿内欣赏歌舞表演。新华社记者 王菲/摄

始终坚持党对边疆地区法治政府建设的全面领导。历史和实践证明，坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。新疆维吾尔自治区党委坚持将党的全面领导落实到边疆治理的各个方面和依法治疆法治政府建设全过程，始终把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，深入贯彻落实习近平法治思想，召开全面依法治疆委员会会议、专题述法会议、法治政府建设现场推进会等，全面推进党的民族政策与法治政府建设深度融合。

始终坚持站在中华民族伟大复兴高度推进边疆地区法治政府建设。新疆法治政府建设在具体实践中经历了诸多探索和尝试，作为守护祖国最长边界线和多民族聚居的边疆地区，不仅最能感受到实现中华民族伟大复兴的重要意义，也最能体会到加强法治政府建设所具有的重要固防保障作用，在具体工作中体现边疆治理的独特价值。牢牢把握新疆在国家全局中的战略定位，深刻分析全疆社会稳定与经济发展面临的形势和挑战，全面部署法治政府建设的目标任务，贯彻落实法治政府建设的各项要求。

始终坚持维护边疆安全和社会稳定是法治政府建设的底线要求。习近平总书记强调：“新疆是我国西北重要安全屏障，战略地位特殊、面临的问题特殊，做好新疆工作意义重大。”新疆的社会稳定与长治久安不仅关系到全国改革发展的大局，还直接影响到祖国的统一、民族的团结以及国家的安全。为此，新疆法治政府建设过程中积极维护政治安全，警惕境外敌对势力、分裂势力在“多元文化”幌子的掩盖下对我国边疆地区进行文化渗透，从各方面聚焦新疆社会稳定和长治久安的总目标，全面推进反恐维稳法治化常态化。

始终坚持将兴边富民、促进民族团结贯穿边疆地区法治政府建设。新疆法治政府建设聚焦“牵一发而动全身”的关键问题，将兴边富民、民族团结作为根本追求目标。结合地理环境、民族构成等区域情况，本着因地制宜、精准施策原则，以务实的改革精神推动法治政府建设各项任务的落实与深化。通过梳理法治政府建设中的问题清单，正视问题成因，本着以人民为中心理念，运用法治思维和法治方式提出切实有效的解决路径。推动法治政府建设对法治社会建设的引领与延伸作用，促进法治政府与法治社会的一体化建设。

〔本文系国家社科基金重大项目“数字政府的法治建构研究”（24&ZD128）、国家社科基金重点项目“促进民族团结进步法制保障研究”（24AZD071）的阶段性成果。〕

（来源：《民主与法制》周刊2025年第12期）