联合国体系中的文化权利保护：以联合国教科文组织为视角的研究

宗华伟

南京大学国际关系学院副教授，法学博士，曾任中国常驻联合国教科文组织代表团一等秘书

摘要：文化权利是由《世界人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》确立的重要人权，但其在联合国人权体系以及相关学术研究中受重视程度不足。联合国教科文组织作为联合国体系内主要负责文化事务的专门机构，为推动国际社会重视与倡导文化权利发挥了重要作用，主要包括：推动文化权利的规范性内涵拓展深化，促进文化与文化权利同联合国发展议程紧密关联，创设文化遗产权利等具体的保护实践范例。在该组织推动下，联合国体系正在探讨提出促进文化权利的新的集体行动议程，呈现出强调文化与科学、文化与教育跨领域关联协同的趋势性特征。中国应坚持以习近平文化思想为指导，进一步利用好联合国教科文组织的全球文化治理平台，同国际社会分享保护和实现文化权利的理念与经验，以全球文明倡议引领塑造正在形成的文化权利国际议程，推动国际人权事业进步与人类命运共同体构建。

关键词：文化权利  联合国体系  联合国教科文组织  全球文明倡议

当世界政治日益从权力政治走向权利政治，联合国诸多任务中关于推进文化权利等“温柔的一面”也愈发凸显。文化权利是由《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》等确认的重要人权类别，但在联合国人权保护体系中曾长期难以得到与公民政治权利、民族自决权利以及和平权、发展权、环境权等相提并论的重视，被视为“人权中的‘不发达部门’”“一种被忽视的人权”或“其他人权的‘穷亲戚’”。学界关于文化权利的研究也相对滞后与薄弱，通常将其置于《经济、社会及文化权利国际公约》的整体研究框架中并简略地“一笔带过”。比如，英国牛津大学出版社出版的《经济、社会及文化权利国际公约：发展的视角》和《国际法中的经济、社会及文化权利：当代议题与挑战》虽较为全面地探讨了经济、社会、文化权利的法哲学基础，其义务的国际维度，公约的缘起与制定过程，公约实施与监督机制及实践中的争论和挑战等，但均未对文化权利做出专门阐述。澳大利亚悉尼大学本·索尔等学者的专著《经济、社会、文化权利国际公约：评论、案例和资料》被评价为“有关经济、社会和文化权利理论中最重要因素的非常具有洞察力的综合论述”，但其也仅以十分有限的笔墨分析和评论文化权利的相关案例与资料。

近二十年来，以文化权利作为独立研究对象的专著和论文主要关注两类问题。一是作为人权的文化权利与一般意义上的人权在概念上和实践上的关系。比如，美国哥伦比亚大学教授、希腊人权法学家艾尔萨·斯塔玛托布鲁在《国际法中的文化权利：〈世界人权宣言〉第27条及之外》中探讨了文化特殊性与人权普遍性、文化权利保护的国家政策与国际法律监管之间的张力，指出联合国人权机制一定程度上弥补了国家保护文化权利的不足。法国学者于贝尔·法埃斯、英国学者罗文·克鲁夫特、墨西哥学者加布里埃阿拉·埃斯科巴等以批判性文化话语反思人权的基本价值与内涵，讨论文化权利的个体主义与多元主义、多样性与普遍性如何辩证地关联兼容。英国埃塞克斯大学人权法教授安德鲁·费根梳理了联合国人权理事会应对文化相对论以及有损人权和尊严的传统文化实践的状况与挑战。杨炼、胡欣诣、吴理财、宋慧献、涂云新、肖巍等中国学者分析了文化权利的人权属性、法律属性、规范要素、规范功能、实现条件等，厘清了文化权利在人权理论谱系中的定位，评述了围绕文化权利的社群主义与自由主义逻辑之争。李卫华、孙萌等探讨了文化权利保护的国家义务以及文化权利在宪法和国际法中的可诉性，赵宴群还追溯了中国实现文化权利的历史进程与现实状况。

二是具化为文化生活、文化遗产、文化身份和文化多样性的文化权利国际法保护与实践。联合国教科文组织国际法与文化教席、意大利学者弗朗西斯科·弗朗西奥尼编著的论文集《文化人权》从特定文化群体参与文化生活、实现民族自决、获取文化产品贸易权益等方面探讨文化权利，介绍了欧盟、世界贸易组织、联合国教科文组织对相关文化权利的保护举措。澳大利亚学者克莱格·弗罗斯特、安东尼·康奈利等梳理了世界文化遗产、非物质文化遗产、水下文化遗产、文化景观遗产等不同类型的文化权利，探讨了土著人民文化权利问题及武装冲突、恐怖主义、气候变化等挑战下的文化权利保护。国际遗产保护领域学者及实务者布莱克、罗根、尤基莱托、博科娃等追踪了基于人权的方法如何成为文化遗产保护的核心原则，人权研究与遗产研究之间如何形成了交叉与联系。中国学者吴汉东、黄晓燕、唐海清、马冉等探讨了文化多样性意义上的文化权利，梳理了联合国、欧盟、美洲、非洲等全球和区域层面的文化权利保护机制及实践。

总体来看，学界对文化权利研究的意识和兴趣不断提升，但同时与政治公民权利以及经济社会权利的研究相比仍有差距，特别是研究视野局限在文化权利的法哲学思辩层次、特定群体和少数群体这类权利主体以及联合国一般性人权机构的政策举措，缺乏对联合国体系内文化权利规范性内涵发展演变的系统性考察，也未充分重视联合国专门机构的视角与作用。因此，有必要对联合国体系内文化权利保护的历程、特点、动力、趋势进一步梳理，并将一般性人权机制与联合国专门机构的视角相结合。

事实上，联合国体系内的文化权利保护经历了一个受重视程度不断提升、规范性内涵不断丰富、机制举措不断发展完善的过程。这离不开联合国诸人权机构的共同努力，其中在国际文化领域负有专门职责、被称为“联合国文化机构”的联合国教科文组织发挥了重要作用。本文将以联合国教科文组织促进文化权利的理念和实践为视角，第一部分梳理文化权利的规范性内涵如何从狭义的文化所有权发展为涵盖广泛的赋能性权利，从“人人所有”的个体权利扩展到强调民族、人民以及特定群体的集体归属性权利；第二部分述评联合国体系文化权利保护机制的演进，重点展示联合国教科文组织如何促进文化领域国际准则性文书的监督落实，推动文化和文化权利纳入国际社会集体议程，创设文化遗产权利等具体实在的文化权利保护范例；第三部分评介国际社会近年正在形成的文化权利新议程及其趋势性特征；第四部分就中国应如何以习近平文化思想为指引深入参与全球人权治理、践行全球文明倡议、推动全球人权事业进步与构建人类命运共同体提出若干思考。

一、文化权利的规范性内涵

文化权利一般可以理解为个体和集体所享和应享的文化待遇和文化机会，以及可采取的文化态度和文化措施，包括法律层面上主张文化权益的资格，也包括社会意义上成员保持认同和差异的自由。文化权利作为个人人权能够促进个人构建适合自己生存和发展的人际环境和生态圈，作为集体人权可以使主权国家或主体民族产生强烈的文化自信和国家民族认同感与自豪感。需要指出的是，不同的国际法律文书规定了文化权利的不同内容和类别，但是任何一部国际法律文书都难以对何为“文化权利”做出确切的定义，这是因为“文化”和“权利”均是内涵丰富、具有论争性且不断发展演变的概念。1919年德国的《魏玛宪法》被认为是关于文化权利最早的立法文件，其将公民权利的范围从人身权利、财产权利、言论自由、信仰自由等“天赋权利”扩大到教育、科学、文化、艺术等社会性范畴，国家对于“艺术、科学及其学理为自由”具有保护和培植的义务。

在国际层面确认文化权利的规范性文件首先是1948年《世界人权宣言》和1966年《经济、社会及文化权利国际公约》。一般认为，《世界人权宣言》第27条和《经济、社会及文化权利国际公约》第15条界定了国际人权语境中文化权利的基本范畴。《世界人权宣言》第27条规定：“1.人人有权自由参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学进步及其产生的福利。2.人人以由于他所创作的任何科学、文学或美术作品而产生的精神和物质的利益，有享受保护的权利。”《经济、社会及文化权利国际公约》第15条规定：“人人有权：1.参加文化生活，2.享受科学进步及其应用所产生的利益，3.对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上的和物质上的利益，享受被保护之权利。”

由《世界人权宣言》及国际人权两公约组成的国际人权法案明确承认文化权利的重要性，但是，曾任联合国教科文组织人权司司长的法学家雅努兹·西莫尼迪斯(Janusz Symonides)指出，国际人权法案中的文化权利被视为一项“文化所有权”(right to culture)，强调文化参与和对文化创作成果的产权，未充分反映出“文化性权利”(cultural rights)内涵的丰富与多样。联合国教科文组织对文化权利的具体内涵进行了不断厘定、细化与丰富，推动联合国体系内形成一种涵盖广泛、强调赋能性与集体归属的文化权利观。

(一)赋能性的文化权利

联合国教科文组织1946年第一届成员大会确立的若干优先事项之一就是请秘书处“阐明可以作为现代人权宣言基础的原则”。1947年该组织发起了一项广泛的人权调研，由国际关系史学家爱德华·卡尔(Edward H.Carr)担任专家委员会主席并向联合国人权委员会提交调研报告，其收集和反映的观点比人权委员会的更为多元，而且注重将文化权利与文化的多样性背景结合起来。在文化与人权的关系方面，联合国教科文组织的调研报告指出，如何在尊重不同人类群体的文化情绪的同时使个人权利相谐并举，是制定《世界人权宣言》面临的主要难题，因为所有国家共同遵循的权利法案不能仅以任何一个国家的传统价值观和意识形态为基础。这份报告当时因过于偏离《美国权利法案》的“模板”被联合国人权委员会秘密投票否决，未得到采纳或散发。

但是，联合国教科文组织坚持发挥其“思想实验室”和“国际准则制定者”职能，动员国际思想界和知识界对文化权利的内涵开展深入探讨，并通过发布国际宣言、制定建议书等方式阐述包容性的文化权利理念，建立赋能性文化权利清单。1966年《经济、社会及文化权利国际公约》通过后，联合国教科文组织于1968年举办了首届专门讨论文化权利的国际研讨会，召集国际哲学理事会、国际社会科学理事会以及布特罗斯·布特罗斯-加利等国际知名人士和专家探讨如何理解“作为人权的文化权利”，研究了从1948年到1968年二十年间文化内涵和文化政策的演变，特别是精英文化与大众文化、现代文化与传统文化、个人文化权利与集体文化权利、文化权利与其他人权的关系，深化了国际社会对文化权利作为一项新确立的人权类型的理解。

1976年联合国教科文组织通过《关于人民大众参加文化生活并对之做出贡献的建议书》，将《世界人权宣言》第27条“参加文化生活、享受艺术、分享科学进步及其福利”细化阐释为“接触文化和参与文化”。接触文化是指：“人人都能享有具体机会，特别是通过创造适当的社会经济条件，使他们能自由地获得情报、培训、知识和认识，并享受文化价值和文化财产”；参与文化是指：“保证一切团体或个人均有实际机会自由表达自己、进行交流、采取行动和从事创造性活动，以便实现个性的充分发展、和谐的生活和社会的文化进步。”

冷战结束后，联合国教科文组织将梳理文化权利清单的任务列入中期战略和双年度计划预算，于1996年提出了一份包括11个类别、50项文化权利的初步清单，将受教育权、获取信息权、参与体育运动权等纳入文化权利的范畴。联合国教科文组织与欧洲理事会合作成立了一个被称为“弗里堡文化人权小组”的专家工作组，并于2007年发布《弗里堡文化权利宣言》，将文化权利的内涵概括为文化身份与文化遗产、文化群体归属、接触和参与文化生活、教育与培训、信息与传播、文化合作六个方面，认为文化权利应该涵盖各种有助于使人积极有为、自由展示自我并同他人交流的“赋能性”权利，即主张一种超越国际人权法案的“泛文化权利”概念。

联合国教科文组织提出的赋能性文化权利观影响了联合国相关人权机构的理念演变及释法工作。经济、社会、文化权利委员会2009年发布了“关于人人有权参加文化生活”的第21号一般性意见，援引联合国教科文组织的准则性文书和《弗里堡文化权利宣言》，对《经济、社会及文化权利国际公约》第15条进行了细化阐释。这份意见不仅重申文化权利和其他人权一样是普遍、不可分割和相互依存的，还对何为“人人”、何为“文化生活”、何为“参与”做出了定义，梳理了可提供性、可获得性、可接受性、适应性、适宜性等参与文化生活权利的诸要素，强调需要特别关注妇女、儿童、老年人、残疾人、少数群体、移民、土著人民、生活贫困者等参与文化生活的权利。

联合国文化权利领域特别报告员在2019年《文化权利：十周年报告》中综述了联合国教科文组织界定文化权利内涵的工作，提出文化权利在实践中应覆盖以下范围：(1)丰富多彩的人类创造力及其发挥、发展和呈现的条件；(2)身份的自由选择、表达和发展，包括选择不加入特定集体的权利和退出某个集体的权利，以及在平等基础上参与集体塑造过程的权利；(3)个人和群体自行选择参加或不参加文化生活的权利，以及奉行自身文化习俗的权利；(4)不论群体归属和国界进行互动和交流的权利；(5)享受并获得艺术、知识(包括科学知识)、自身和他人文化遗产的权利；(6)参与诠释、阐述和开发文化遗产的权利和参与重塑文化认同的权利。可见，目前联合国体系中关于文化权利的涵盖范围相对于国际人权法案形成的时代已经实现了重要扩展。

(二)作为集体归属的文化权利

国际人权法案规定的文化权利主要是一种个体权利，联合国教科文组织在其文化公约、建议书和宣言中强调文化权利还具有民族、族群、职业团体等集体归属性质。1966年，与《经济、社会及文化权利国际公约》同年问世的联合国教科文组织《国际文化合作原则宣言》第一条即指出每个民族都有发展其文化的权利和义务，第五条确认文化合作是所有民族和人民的权利与义务，他们应该彼此分享知识与技术。这项宣言首次提出文化权利不仅是“人人所有”的个体权利，而且是一种属于“民族和人民”的集体权利。1976年《关于人民大众参加文化生活并对之做出贡献的建议书》将文化的概念从少数杰出人士生产、收藏和保存知识和作品的活动扩大到“包括各种团体与个人在其生活方式和艺术活动方面的一切形式的创造和表达”，强调最大多数的民众和团体自由选择、自愿参加广泛多样的文化活动对于人的基本价值和尊严极为重要。

联合国教科文组织主要的六项文化公约，即1954年《关于在武装冲突情况下保护文化财产的海牙公约》及其1954年和1999年议定书、1970年《关于采取措施禁止并防止文化财产非法进出口和所有权非法转让公约》、1972年《保护世界文化和自然遗产公约》、2001年《保护水下文化遗产公约》、2003年《保护非物质文化遗产公约》、2005年《保护和促进文化表现形式多样性公约》，均强调文化遗产和文化多样性是属于全人类的共同财产，对个人和集体维系文化身份认同、享受文化成果、参与文化创造具有至关重要的意义，为确立文化权利的集体人权属性提供了重要的国际规范框架。比如，《保护非物质文化遗产公约》的序言开篇即承认“各社区、尤其是原住民、各群体、有时是个人”在非物质文化遗产生产、保护、延续和再创造方面的重要作用，要求缔约国努力确保这些社区、群体和个人最大限度地参与，以知识产权等形式确保其权利得到保护。《保护世界文化和自然遗产公约》的实施机构世界遗产委员会于2007年通过新西兰提出的一项倡议，将“社区(Community)”列为公约的第五项战略目标，强化了世界遗产保护的集体文化权利视角。

1980年《关于艺术家地位的建议书》承认艺术的力量和生命力主要取决于艺术家——无论是个人还是集体——的生活福利状况，而且认为：“凡进行创作或通过其表演参与艺术作品之创作或再创作者，凡以其艺术创作为生活之根本要素者，凡以此种方式对文化艺术之发展做出贡献者，不论其受何职业关系或联系之约束均称为‘艺术家’。”这项建议书提出了保护艺术家这一群体权益及表达和交流自由的一系列建议举措，涵盖立法、政策、教育、就业、工作条件、培训、社会声誉、传播、工会组织等诸多方面。

2017年《关于科学和科学人员的建议书》对文化权利中“分享科学进步及其产生的福利”进行了具体阐释，确认科学进步的首要条件之一是“确保实际从事科技研发的人员享有公平地位，并充分考虑到从事这项工作固有的责任与必要的权利”，要求各会员国改善条件、建立有关机制并采取一切适当措施确保科研人员的权利和责任得到充分履行、尊重、保护和促进。联合国经济、社会及文化权利委员会2020年根据该建议书确定的原则提出了《关于科学与经济、社会及文化权利的第25号一般性意见》，对作为一个职业群体的科研人员的权利进行了进一步系统阐述和保障。

在联合国教科文组织相关准则性文书的基础上，2022年世界文化政策大会《最终宣言》指出，文化权利包括个人权利与集体权利，尤其需要关注女性、青年、儿童、土著人民、非洲人后裔、残疾人、弱势群体等，应从六个方面实现：(1)包容性地获取文化并参与文化生活及其福利；(2)保障艺术家、文化专业人员和从业人员的经济社会权利，促进其流动与维系其社会地位；(3)保护和促进艺术创作自由与表达自由；(4)保护和增强文化内容的多样性及语言多样性；(5)维护民族与社区享有文化遗产和文化身份的权利；(6)保护和追还流失文化财产。在联合国教科文组织的推动下，文化权利作为个体权利和集体权利的双重属性已得到国际社会的广泛认可。

二、文化权利的保护机制与实践

一般意义上的联合国人权保护机制由两部分构成：一是以《联合国宪章》和《世界人权宣言》为基础、以联合国负有人权职责的机构为依托建立起来的宪章机制，包括联合国大会第三委员会、联合国人权理事会、联合国人权事务高级专员办公室等；二是以核心国际人权公约为基础、以落实这些公约的机构为依托建立起来的条约机制，在文化权利方面主要是根据联合国经社理事会第1985/17号决议设立的经济、社会、文化权利委员会。这些联合国人权机构都以不同方式涉及文化权利保护与监督，比如联合国人权理事会2009年第10/23号决议在文化权利领域设立了特别程序任务，即文化权利领域特别报告员，以收集保护和促进文化权利的最佳实践经验，梳理可能遇到的障碍，增进与国家、联合国专门机构、非政府组织等利益相关方的合作。除此之外，联合国教科文组织聚焦文化这一特定领域，通过监督落实公约与建议书、推动国际文化议程设定以及创设文化遗产权利保护实践案例等推进联合国体系内的文化权利保护，成为联合国文化权利保护机制的重要组成部分。

(一)文化权利相关公约与建议书的监督落实

联合国教科文组织在文化领域共制定了23项公约和18项建议书，从不同角度涉及文化权利的保护与实现；在文化领域之外，2017年更新的《关于科学和科学人员的建议书》、2023年更新的《关于促进和平与人权、国际了解、合作、基本自由、全球公民意识和可持续发展的教育的建议书》也同文化权利密切相关。这些国际准则性文书主要通过两套机制监督落实，进而促进文化权利保护：一是定期要求成员提交公约与建议书的实施进展报告，二是受理公约与建议书范围内的权利侵犯个案申诉。

定期审查主权国家履行国际公约义务、推进建议书实施的报告是联合国机构普遍使用的工作方法。联合国教科文组织主要的六项文化公约分别设立了独立的治理机构，制定报告标准和报告周期，监督缔约国履行包括保护文化权利在内的公约义务(见表1)。对于未设立独立实施机构的国际准则性文书，联合国教科文组织于1965年在执行局设立了一个公约与建议委员会来负责监测落实情况，要求成员每四年提交一次实施进展报告，编制公约和建议书实施的整体报告提交执行局和大会审议。2021年以来，该委员会根据联合国教科文组织准则性文书的更新情况重点监测5项与文化权利相关的建议书，包括1980年《关于艺术家地位的建议书》、2011年《关于城市历史景观的建议书》、2015年《关于保护和加强博物馆与收藏及其多样性和社会作用的建议书》、2017年《关于科学和科学人员的建议书》和2023年《关于促进和平与人权、国际了解、合作、基本自由、全球公民意识和可持续发展的教育的建议书》。无论是独立的公约实施机构还是执行局下设的公约与建议委员会，联合国教科文组织的定期报告审查都以主权国家的同意为基础，坚持标准统一、程序透明、鼓励对话等原则，注重以成员报告为基础梳理汇总准则性文书在全球和地区的整体落实情况及其面临的共同挑战，着眼于提升文化以及文化权利在联合国整体议程中的地位和影响。

国际人权法普遍认为“没有救济就没有权利”，联合国教科文组织也将设立个人权利申诉程序作为促进落实文化领域准则性文书的一种补充性手段。1967年执行局第77届会议考虑到国际社会通过人权两公约的背景，认为公约与建议委员会的职责应进行相应的扩展，于是参照经社理事会第728号程序设立了受理人权个案来文的程序。这一职责及其具体运行方式到1978年执行局第104届会议最终确定下来，使联合国教科文组织成为联合国体系中少数设立人权个案申诉机制的专门机构。公约与建议委员会依照第104号程序规定四类权利具有可诉性：受教育权利、分享科学进步成果的权利、自由参与文化生活的权利、包括表达自由在内的获取信息权利。申诉来文应由确实了解侵权行为的个人、团体、非政府组织或受害人本人提交，由委员会转交涉及国政府并请其提供信息。如果委员会决定来文可予受理(admissible)，则进入同涉及国政府进行实质性对话的阶段，目的是“改善所称受害者的命运而不是谴责或惩罚涉及国政府”。实践中的“第104号程序”还形成了禁止向非委员国、公众及媒体披露来文案情、辩论经过及结论的秘密审议传统，并坚持以非投票表决的协商一致方式做决定，使联合国教科文组织形成了区别于联合国人权理事会等机构的人权个案申诉处理特色。从1978年到2023年，公约与建议委员会共审议了618份人权申诉个案来文，其中414份来文得到了实质性受理并使所称受害者的境遇发生了改变，但仍有204份来文被委员会认定为“不可受理”或仍待讨论确认是否可受理。不可否认，该委员会一定程度上发挥了促进保护文化权利的准司法功能，但也要看到，多数来文为发达国家的人权团体及个人就发展中国家的人权问题提出申诉，委员会辩论过程也时常成为西方发达国家宣扬所谓“普世价值”、以人权问题为借口恃强凌弱、干涉他国内政的场合，第104号程序的公平公正性还有较大改进空间，包括中国在内的发展中国家对该程序的影响力和塑造力也需要提升。

(二)推进国际文化与发展议程

文化权利之所以在联合国体系内长期受重视程度不足，很重要的一个原因在于国际社会对文化本身的重视不足、理解过于褊狭。联合国教科文组织推进文化权利的重要途径之一就是阐释文化的内涵以及文化对促进和平与发展的作用，推动文化与国际发展议程紧密关联。

联合国前秘书长布特罗斯·布特罗斯—加利曾在1968年“作为人权的文化权利”研讨会上提出，文化不应只被理解为少数知识精英的文学、哲学或艺术创作，还应被视为一种生活方式，特别是为一些群体专属的生活方式。随着20世纪70、80年代民族独立运动勃兴和“第三世界”国家登上国际舞台，联合国教科文组织积极推动文化和文化权利观的去殖民化和去西方中心化，塑造与和平、发展、包容、对话等原则更契合的国际文化与发展议程。1982年联合国教科文组织在世界文化政策大会上首次对文化做出了广泛的、人类学视角的定义：“文化是界定一个社会或社会群体的物质、精神、智识、情感方面的整体特征，不仅包括艺术和文学，而且还包括生活方式、基本人权、价值体系、传统与信仰。”这一定义宣告了文化权利在促进民族自决独立和国际理解宽容中不可或缺的地位，促进国际社会形成了关于文化的新共识，被联合国体系以及欧盟等地区性国际组织广泛援引。

联合国教科文组织于1988年至1997年发起了“国际文化发展十年”活动，推动国际社会重视发展的文化维度。“国际文化发展十年”四项战略目标中有三项同文化权利直接相关，分别是认可并丰富文化身份、扩大文化参与、促进国际文化合作，其框架下还专门设有一个项目研究文化权利的国际发展维度。联合国设立了“世界文化与发展委员会”并委托联合国教科文组织负责具体工作，发布了一系列关于文化遗产和文化创意产业促进发展的报告。该委员会的报告强调国际文化关系的基石应该是平等、相互性以及不干涉内政原则，主张新独立国家坚持自己文化身份的权利、申明或重申对本民族遗产有文化主权的权利、追索流失文化财产的权利，倡导建立信息传播新秩序，塑造和平文化。也是在这一文化议程框架下，联合国教科文组织积极倡导文明间对话理念并发起了丝绸之路综合研究项目，对促进东西方以及不同文明之间相互理解和欣赏产生了深远影响。

1998年，联合国教科文组织在斯德哥尔摩举办了文化政策促进发展政府间会议，将文化纳入各国政府决策者的视野中心，还强调应将文化促进发展的落脚点归于文化权利的充分实现。2000年联合国大会第55届会议通过了一项关于文化与发展的决议，为联合国教科文组织“国际文化发展十年”、斯德哥尔摩文化政策促进发展政府间会议等成果得到国际社会的积极响应而感到鼓舞，邀请所有成员、联合国体系各组织和非政府组织积极参与联合国教科文组织促进文化合作、文明间对话及文化权利的计划与活动。在联合国教科文组织的推动下，2000年被联合国大会宣布为“和平文化国际年”，落实以该组织和平文化理念为基础制定的《和平文化宣言》和《和平行动纲领》。这两份文件都指出，和平文化的培育发展与尊重和促进人权紧密联系在一起。

进入21世纪，联合国教科文组织将文化定位为实现千年发展目标的加速器，国际发展议程的文化转向也日益鲜明，发挥文化的赋能作用成为发展理论和实践中的重要内容。联合国教科文组织于2009年首次提出了衡量文化参与和发展程度的文化发展指标体系。2009年也因联合国人权理事会先后设立文化权利领域特别程序、出台关于参与文化生活权利的第21号一般性意见而被视为“文化权利在联合国体系内受重视程度提升的转折点”。2013年联合国教科文组织在杭州举办“文化：可持续发展的关键”国际会议，前所未有地提升了文化在国际社会集体议程中的地位，使文化成为当前联合国2030年可持续发展议程中一项跨领域的赋能要素与驱动力，被认为能够直接或间接地促进所有17项可持续发展目标的实现。联合国文化权利领域特别报告员在向2023年第78届联合国大会提交的报告中呼吁，应在发展框架中进一步支持文化发展和尊重文化权利，让文化权利在人权讨论中占据更加突出的位置，从而真正实现联合国2030年可持续发展议程“不让任何一个人掉队”的愿景。

(三)创设文化遗产权利保护范例

联合国教科文组织不断创设文化遗产权利保护的实践范例，提升国际社会对文化权利的关注与重视，促进文化权利在有形与无形、可移动与不可移动等多种形式与载体的文化遗产中具体实现。文化遗产权利可以理解为个人、人民、国家以及全人类承认、保存和享受特定形式的人类文化的法定权利。规定和保护这项权利的主要是联合国教科文组织的文化领域国际公约，它们认为保护传承文化遗产是文化权利的重要内容和实现文化权利的重要方式。违反这些公约、蓄意破坏文化遗产的行为应该受到国际社会的集体谴责和惩治。

阿富汗巴米扬大佛2001年被塔利班炸毁后，联合国教科文组织参考前南斯拉夫问题国际刑事法庭关于破坏文化遗产和宗教财产违反国际人道主义法的判例，于2003年发布了《关于蓄意破坏文化遗产问题的宣言》，首次将对文化遗产的攻击界定为对全人类以及基本人权的攻击。2012年至2013年，马里反政府武装“伊斯兰捍卫者组织”多次攻击廷巴克图古城世界遗产地，毁坏多座清真寺和古陵墓，焚烧了存有千年古籍的图书馆。联合国教科文组织2012年将廷巴克图古城紧急列入《濒危世界遗产名录》，提请国际刑事法院关注并积极推动其立案审查。2015年，国际刑事法院预审法庭指控“伊斯兰捍卫者组织”负责人马赫迪(Ahmad Al Faqi Al Mahdi)蓄意破坏廷巴克图古城世界遗产，于2016年3月以战争罪对其提出起诉并逮捕，联合国教科文组织为这一案件审理提供专业知识支持。2016年，国际刑事法院判处马赫迪9年监禁和270万欧元赔偿金，这是国际刑事法院首次以战争罪专门就蓄意针对文化遗产攻击的案件审理并判决。联合国前秘书长潘基文称这项判决具有里程碑意义，让国际社会认识到对文化遗产的攻击代表着对一个民族全体人民及其尊严的践踏。联合国教科文组织时任总干事博科娃指出，蓄意破坏文化遗产是一项危害和平、安全和人权的严重罪行，这项具有历史意义的裁决将对结束破坏文化遗产、侵犯文化遗产权利有罪不罚的现象产生重要影响。

在这一文化遗产权利保护范例的影响下，联合国人权理事会2016年通过了一项关于文化权利和文化遗产保护的决议，确认文化遗产权利的不可侵犯性。联合国文化权利领域特别报告员于2016年开展了关于蓄意破坏文化遗产的调研，指出“伊斯兰国”(ISIS)对伊拉克和叙利亚文化遗产的蓄意、大规模破坏是对当地人民文化权利的严重侵犯。

2017年联合国安理会一致通过了第2347号决议，谴责恐怖主义团体破坏文化遗产，抢掠和走私考古遗址、博物馆、图书馆、档案馆和其他文化场所的文化财产，鼓励成员国在联合国教科文组织文化遗产保护规范框架内加强合作。这是联合国安理会首次认可文化遗产对于国际安全与和平的作用，对现代武装冲突以“文化清洗”为武器的特征予以了直接回应，体现了文化遗产法的新发展和文化遗产权利理念的进一步传播。联合国人权事务高级专员办事处分别于2017年、2021年和2023年召开关于保护文化遗产和文化权利的专题研讨会，对文化遗产权利给予持续关注。国际刑事法院检察官办公室在联合国教科文组织的支持下于2021年发布了关于文化遗产的政策文件，指明在战争罪、反人类罪、种族灭绝罪和侵略罪的法律框架下加强关注和应对针对文化遗产的攻击，强调凡涉及其职权范围的文化议题，都将采取行动保护和维护文化权利。联合国教科文组织总干事阿祖莱2021年在代表国际社会接受对损毁廷巴克图世界遗产的象征性赔偿时表示，国际社会必须继续进行全球动员，并参照马里的做法，应对今天在萨赫勒地区以及伊拉克、叙利亚、也门和利比亚发生的对文化遗产的攻击。2022年联合国教科文组织同联合国文化权利领域特别报告员建立了定期对话机制，通过基于人权方法的文化遗产保护共同倡导和推进武装冲突或和平形势下的文化权利。

总而言之，联合国教科文组织以多种方式和泛在途径促进文化权利保护机制与实践的发展，虽未必时时处处提及文化权利的名义或口号，但推动文化权利进入和平、安全、发展和文明间对话的国际共识与集体行动中，使文化权利保护不只停留在国家宏观法律制度或国际公约条文上，而是切实地同文化遗产、文化生活、文化传统结合起来，具有了与个人福祉和集体记忆紧密相连的现实载体。而且，该组织提升文化和文化权利地位的倡议、项目、活动等具有成员共识的基础，考虑和尊重不同地区、国家和人民的文化多样性，其方式方法的柔性特征更符合文化权利的文化特质，能够更为有效和持久地促进文化权利在世界各地逐步充分实现。

三、文化权利保护的国际议程新发展与趋势性特征

面对来自科学技术、气候变化、全球疫情、战争冲突、极端主义、仇恨言论、虚假信息等的复杂而相互关联的全球性挑战，联合国体系日益重视提出并推进一项关于文化权利的新的集体行动议程。联合国教科文组织2022年召开的世界文化政策大会为文化权利国际议程的新发展提供了契机和动力，全球150个国家在大会《最终宣言》中重申文化涵盖一系列基本人权，承诺要创造有利环境来尊重和落实所有文化领域中的文化权利，包括个体文化权利和集体文化权利。作为世界文化政策大会的后续活动，2023年联合国教科文组织和联合国人权事务高级专员办事处在瑞士联合国教科文组织全国委员会、日内瓦大学的支持下联合举办了“推动文化权利：世界文化政策大会之后的行动”专题对话会，也称为日内瓦人权对话会。联合国教科文组织与联合国人权事务高级专员办事处联合提出了关于未来推进文化权利的十六条观点和建议，可以概括为文化权利国际保护新议程的四项重点。

第一，确保文化权利在人权体系中的“基础性”地位。根据世界文化政策大会对文化权利的定义，文化权利的基本特点是普遍性、包容性与参与性。这项权利不应被视为一种锦上添花的“奢侈品”或在资源匮乏情况下可克减的“剩余物”，而应被视为一项必须确保实现的“基本”人权和确保其他人权实现的“基本”条件。为此，专题对话会建议贯彻世界文化政策大会《最终宣言》的精神，呼吁各国在国家政策中明确确立保护文化权利的基本原则，并为各类保护义务承担者制定实施指南；加强联合国教科文组织、文化权利领域特别报告员、联合国人权事务高级专员办事处以及有关非政府组织合作，共同开发一套解释文化权利定义与内涵的政策话语；在现有各类同文化权利相关的国际准则性文书监管机制中强调文化权利的保护、问责与申诉，将文化权利的实现进展与监测状况纳入将于2025年发布的《全球文化政策报告》中；增强文化权利保护的系统性与跨部门协同性，特别针对冲突情境和人道主义危机中的文化权利保护建立合作伙伴关系及联盟；在文化权利的相关政策讨论中倡导参与式方法，增强民间机构、本地社区、利益相关群体的声音，创造尊重多样性的政策对话空间；注重并倡导从文化权利角度思考文化的公共产品属性，避免文化成为国家权力的操控物或私人资本掌控下的商品，将文化权利作为未来文化政策制定的重要战略领域；在数字空间中强调文化权利的重要性，通过维护文化权利缓和人工智能等新兴技术对社会公共空间及文化多样性的冲击。

第二，保护艺术家、文化产业人员、文化创意工作者等人的权利与自由。世界文化政策大会及日内瓦人权对话会都指出，随着民粹主义、暴力极端主义、原教旨主义等不断上升，文化艺术创作的权利和自由受到前所未有的挑战。联合国教科文组织自2015年开始与一些非政府组织合作监测艺术自由，认为这项权利在世界范围内经历了普遍性的倒退，2022年欧洲有26%的艺术家创作自由受限甚至被攻击，北美和南美洲有22%，亚太地区有15%，非洲有9%。日内瓦人权对话会建议全面系统收集艺术家和各类文化从业者自由权利的数据，充分利用联合国教科文组织文化领域主要公约的定期报告机制并倡导艺术家等群体在报告中的直接参与；整合《保护和促进文化表现形式多样性公约》和《关于艺术家地位的建议书》的监测机制，推动联合国人权理事会和联合国经济、社会、文化权利委员会及任意拘留工作组等加强对艺术家权利申诉的关注与追踪；重视国家层面对艺术家及文化从业者权利保护机制不健全和不均衡的现象，加强联合国相关机构与各国政府的对话及能力建设。

第三，在国家、地区及地方政府的公共政策中保护文化身份、语言及内容的多样性。世界文化政策大会《最终宣言》重申了国家对保护和促进文化内容与表现形式多样性的承诺及其尊重和保护文化身份认同的国际义务。日内瓦人权对话会进一步强调维护文化权利和尊严的核心是维护文化多样性，应通过公共政策的制定和实施努力消除各种形式的不宽容、歧视、排斥等，建议根据《最终宣言》相关原则开展文化权利方面的公共政策自我评估，涵盖宗教和信仰宽容性、语言多样性、土著人民权利、包容性的文化教育等议题，鼓励提出文化权利的公共政策框架。

第四，在文化遗产、文化身份和文物返还等议题中倡导基于人权的方法，发挥文化权利在建设和平中的作用。日内瓦人权对话会指出，基于文化权利的方法能够更好地激发文化遗产地、活态文化遗产、历史文物等促进对话、和解与持久和平的作用，矫治殖民主义、战争冲突等相关争议性历史记忆、叙事和话语造成的非正义与社会撕裂。特别是文化财产的追讨与返还涉及民族、社群和土著人民的重要集体文化权利，应采取更符合具体背景并且去殖民化的方法加速文化财产返还。建议在冲突后和解、维和及建设和平的规范性探讨中进一步将文化权利视角主流化；以文化权利框架为基础促进关于文物返还的全球政策对话与政策制定，发挥文化权利在构建和平、正义与包容性社会中的关键作用。此外，日内瓦人权对话会还提出两项综合性建议：一是促进联合国教科文组织六项文化公约之间的相互衔接与整合，系统性地提升文化权利视角，建立适用于各项公约的文化权利实现标准。二是关注和保护文化权利维护者的权益，将其作为落实世界文化政策大会共识的优先事项和具体指标。

在推进文化权利新议程的背景下，联合国教科文组织及联合国相关机构正在积极推动跨学科、跨部门协作，使正在形成的文化权利新议程呈现两个趋势性特征：一方面，强化文化与科学的相关性，使参与科学的权利(又称科技权)成为又一项具体的文化权利。联合国教科文组织认为，数字技术、人工智能、神经科学等新科学技术革命以及全球气候变化给文化权利带来了前所未有的挑战，该组织近年来相继通过了《关于科学和科学人员的建议书》《关于气候变化伦理原则的宣言》《人工智能伦理建议书》《开放科学建议书》等，致力于倡导和确保科学技术发展的人文价值与伦理规范，使科学知识与技术进步成为维护和促进文化多样性、逐步充分实现文化权利的助力。联合国文化权利领域特别报告员2024年的主题报告在援引联合国教科文组织相关准则性文书的基础上确认科学是文化的一部分，参与科学的权利是参与文化生活权利的一项要素，并提出“探讨新设一名科技权特别报告员，将科技权充分理解为一项文化权利”。

另一方面，通过教育促进文化权利，创设文化艺术教育框架推进文化权利教育。联合国教科文组织将教育权定义为所有人“接受或给予系统性教益的权利”，强调教育不是一些人专属的特权而是一项基本人权，因此具有基础性、普遍性、优先性等属性，而且有促进其他权利实现的增权赋能作用。该组织认为教育权利和文化权利有密不可分的内在关联与交叠，并制定了一系列专门的国际准则性文书来界定和保护教育权，但通常在广义的文化语境下将教育权作为文化权利的一项具体内容。2023年该组织更新了1974年《关于促进和平与人权、国际了解、合作、基本自由、全球公民意识和可持续发展的教育的建议书》，强调教育应根植于人权理念并为促进人权提供变革性动力。2024年，联合国教科文组织发布了《文化艺术教育框架》，将“文化艺术教育”定位为一项教育工具、一种方法和一个学习、研究与实践的领域，涵盖一切以文化和艺术及其表现形式为对象、与之结合或以之为手段的教学和学习，旨在利用文化(包括艺术)和教育的独特资源，增强协同效应，促进文化权利的可及性与公平包容。这是联合国教科文组织首次发布教育和文化两大领域横向关联、并基于人权视角的国际准则性文件，被视为对“文化能力的再投资和对教育潜能的再思考”，倡导学习者通过文化艺术教育掌握促进人权、和平与可持续发展所需的知识、技能、价值观、态度和行为。联合国教科文组织正在制定落实文化艺术教育框架的操作指南，通过每4年一次的自愿报告机制开展监测，促进文化权利的教育。

四、中国参与联合国文化权利保护的若干思考

联合国体系保护文化权利的理念、机制与实践不断丰富发展，新兴的文化权利保护国际议程日益成型，为中国深入参与全球人权治理提供了重要平台与契机。尊重和保障人权既是新中国成立以来始终重视并坚持的一项重要工作，也是中国共产党治国理政的一条奋斗主线。中国作为世界上最大的发展中国家，尤其注重将经济、社会和文化权利置于和公民权利、政治权利同等重要的地位，强调各项人权的平等均衡协调发展。习近平文化思想包含着推进文化权利的重要理念与智识资源，为中国在物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展中全方位提升各项人权保障水平提供了根本遵循，指引中国人权事业发展不断取得历史性成就。2023年习近平总书记继全球发展倡议、全球安全倡议后又提出全球文明倡议，以包容性与和平性深刻回答了不同文明如何相处、人类文明向何处去等重大问题，为促进世界文化多样性、可持续发展和文化权利实现提供了重要启发和动力。随着世界百年未有之大变局加速演进、中国进入高质量发展新阶段、中国人权事业进步迈上新起点，中国应在继续坚持走符合本国国情的人权发展道路的同时，进一步深入参与全球人权治理，践行全球文明倡议，积极参与联合国体系各机构、各领域的人权事务，特别是通过联合国教科文组织平台、为推进全球文化人权事业发展贡献更多智慧和力量。

第一，中国应全面深入参与联合国教科文组织文化权利相关国际准则性文书的工作框架，展示中国“尊重、保护和实现”文化权利的承诺与成就。整体而言，中国已在批准或加入29项国际人权文书的基础上，积极参与了联合国体系相关准则性文书落实情况的普遍定期审议机制。比如，中国于2009年、2013年、2018年和2024年向联合国人权理事会提交《国家人权报告》并接受了全部四轮国别审议，于2005年、2014年、2023年参加了经济、社会及文化权利委员会对中国三次履约报告的审议，以坦诚开放的态度同联合国机构及各国代表开展对话，主动介绍了中国“基于发展的人权路径”的制度优势与实践成就。相比而言，中国在联合国教科文组织等专门机构中的人权议题与人权机制参与程度应进一步提升。该组织文化领域的六项公约以及关于艺术家、科研人员、博物馆等建议书对成员履行人权义务提出了定期报告的要求，也为各国展示本国人权保障成就与经验提供了国际舞台。中国可以发挥参与联合国人权理事会及相关条约机构普遍定期审议的经验，在联合国教科文组织的全球文化治理平台上展示中国如何通过夯实文化权利的发展基础、建立覆盖城乡的公共文化体系、传承和弘扬优秀传统文化、普及科学知识、发展少数民族文化事业等推进文化权利。

第二，中国作为世界遗产和非物质文化遗产大国，可以提炼总结文化遗产权利保护的实践经验，向国际社会分享文化权利保护的具体范例与实践智慧。中国列入联合国教科文组织《世界遗产名录》和《人类非物质文化遗产杰出代表作名录》的项目分别为59项和43项，位居世界第二和第一。保护和传承文化遗产是习近平文化思想的重要内容，也是中国同联合国教科文组织长期紧密合作的重要领域。中国可以进一步加强文化遗产保护中的人权视角，提炼文化遗产权利的中国话语和中国叙事，同广大发展中国家，特别是非洲和小岛屿发展中国家分享保护文化遗产、维护集体文化权利的理念和经验，不断创设文化遗产权利保护的南南合作范例。

第三，中国应以前瞻性思维参与到新兴的文化权利国际议程制定中，推动文化权利与文化多样性、文明交流互鉴更紧密关联。中国坚持人权是历史的、具体的、现实的，不能脱离各国的社会政治条件和历史文化传统。这一观点与联合国教科文组织维护文化多样性、倡导文明间对话的宗旨深刻契合。习近平总书记2014年在联合国教科文组织首次向国际社会提出关于文明交流互鉴的“新文明观”。2023年中国在联大第三委员会和古巴一道发起并推动通过了“人权与文化多样性”决议草案，2024年在联合国大会成功设立了“文明对话国际日”，强调文明交流互鉴可以丰富不同国家和人民对人权的共同理解、对推动世界各地落实文化权利具有重要意义。中国还应密切关注联合国教科文组织平台上关于文化权利的前沿议题和重要趋势，积极参与设立科技权、推广文化艺术教育框架等领域的讨论与行动，加大对国际议程和国际规范的影响塑造。

第四，中国应鼓励文化权利领域相关专业团体、民间组织、专家学者、职业人士等多元主体参与联合国体系中的人权治理，更加立体生动地开展文化权利的国际传播与交流，更加有效地对冲文化权利话语体系中的西方中心主义、价值偏见与双重标准。进入新时代以来的国际人权话语之争日趋激烈，特别是在中美大国竞争和地缘政治局势紧张的背景下，一些西方国家持续在“人权”问题上向中国施压，妄图抹黑中国的发展成就与国家形象，干扰和阻碍中国发展。习近平总书记强调要推动全球人权治理朝着更加公平公正合理包容的方向发展，这需要开展多维度、多层次、多渠道的人权对话交流，在对话交流中掌握国际人权领域的斗争主动权与话语权。文化权利涉及艺术家、科研人员、遗产管理者、文化创意产业从业人员等多种类型的行为主体，需要鼓励他们在人权治理中积极发声，特别是支持他们参与到相关人权文书监督审议、个案申诉、专题研究与报告等微观治理层面，增强人权对话的有效性与说服力，在同西方偏见话语针锋相对的辩论中激浊扬清，弘扬全人类共同价值，拒斥人权政治化工具化。

五、结语

文化权利是一项不可否认、不可或缺、不可割裂的基本人权，具有跨领域的赋能性。文化权利的实现意味着个人和集体拥有更多机会获得健康、接受教育、做出成绩、展现创造力、全面拥有自尊和人权。联合国在创立之初就发布了包括文化权利在内的《世界人权宣言》，联合国教科文组织作为联合国体系中文化事务的主责机构，秉持意涵广泛的文化权利观，在文化业务领域贯彻“基于人权的方法”，通过保护文化遗产、维护艺术家地位、发展文化空间、鼓励文化创意产业等具体而现实的文化议题促进文化权利的尊重、保护和实现。联合国教科文组织推动联合国体系不断提升对文化权利的重视，将文化权利纳入国际社会可持续发展议程，并积极引领塑造新的文化权利集体行动方案，以更好地释放文化内在的创造力、凝聚力、复原力、包容性与可持续性。中国作为世界文明大国和当今国际体系中的负责任大国，应该积极参与联合国体系内的文化权利保护事务，倡导和践行全球文明倡议，把更多中国智慧和方案转化为国际共识，促进文化人权普遍性与多样性的和谐并举与人类命运共同体构建。