摘要：在国际人权法的框架中，发展权和少数人权利在中国语境中的具体展开构造出少数民族发展权范畴。其含义可以表述为，少数民族公民和各少数民族参与、促进并享受协调、均衡、可持续发展的一项人权，在本质上是各民族发展机会均等和发展利益共享的权利。1949年，中华人民共和国成立，完成民族国家建构历程。在中华民族的大家庭中，少数民族发展权的实践得以逐步展开，在政治、经济、文化和社会领域取得举世瞩目的成就。少数民族发展权未来的走向将与区域发展权相互交织，国家发展权的重要性将进一步凸显。

关键字：少数民族；发展权；人权

目录

引言

一、少数民族发展权的理论基础

二、少数民族发展权的实践成就

三、少数民族发展权的发展趋势

引言

“生存权、发展权是首要的基本人权”，这是以人民为中心人权理念的基本点之一，也是中国特色社会主义人权发展道路的主要内容。发展权是中国人权理论与实践的关键主题。发展权话语在主体维度的展开，便产生了诸如少数民族发展权、妇女发展权、儿童发展权等概念，并得到了国家的认可和保障。“中国制定并实施了一系列专门性的权利保障法律法规，平等保障全体公民，特别是少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人等的发展权利。”这些建立在法定分类标准基础上的特定公民群体的发展权，其基本内涵是什么、需要通过何种方式加以保障，以及未来如何发展，成为中国发展权学术研究绕不开的问题。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言宣告，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”。铸牢中华民族共同体意识成为新时代党的民族工作的主线。据此，本文试图从国际人权法规范中证立少数民族发展权概念，检视在中华民族共同体中我国少数民族发展权实践取得的成就，并提出可能的发展趋势，为世界上其他多民族（族裔）国家的人权实践提供一个成功的样本。

一、少数民族发展权的理论基础

少数民族发展权理论基础所要回答的是，少数民族发展权作为一项人权是如何被承认的，以及作为特定群体的发展权，其基本含义是什么。

（一）少数民族发展权的历史由来

尽管人权的思想起源可以追溯到德国哲学家卡尔·雅斯贝尔斯（Karl Jaspers）所谓的“轴心时代”（公元前800年至公元前200年），但人权作为一个为法律制度所宣告和保障的概念，则是近现代特别是民族国家（nation state）诞生以后的事情了。“个人自由是真正的现代自由。”英国的《大宪章》（1215年）和《权利法案》（1689年）、法国的《人权和公民权利宣言》（1789年），以及美国《联邦宪法》修正案的《权利法案》（1791年）被视为人权的历史渊源。20世纪，《联合国宪章》（1945年）反思“人类两度身历惨不堪言之战祸”造成对人权的忽视和侮蔑。联合国以《世界人权宣言》（1948年）为基础，创建了全面的人权法体系，其范围不断扩大，并成为各国政府应当遵循的准则和义务。

少数民族发展权孕育于普遍人权法和国际人权法的历史演进过程。西罗马帝国灭亡，整个西欧成为一个天主教的世界。16世纪的欧洲宗教改革运动，促成了路德宗、加尔文宗等新教派别，“由于既得的物质利益、对社会地位和声望的关注，以及通过与持有不同观点的人保持距离来保持归属感和界定这种归属感的心理需求，它们形成了各自的动态”。1648年，作为三十年宗教战争的最终结果，《威斯特伐利亚和约》不仅标志着现代国际秩序的诞生，也确认了宗教少数人——新教徒在神圣罗马帝国内的合法地位。尽管“教随国定”原则将宗教少数人的权利保障问题交由领主决断，但《威斯特伐利亚和约》之后，少数人的权利保护问题成为一个“国际”问题。例如，1660年，在波兰与瑞典签订的《奥利瓦条约》中，瑞典承诺在立窝尼亚地区（1621年从波兰获得）保证罗马天主教徒的良心自由；1678年，在法国与荷兰签订的《尼米根条约》中，法国将迈斯特里黑特及其所有属地归还给荷兰，而与此同时，该地区保持信奉天主教。

第一次世界大战导致欧洲国家领土发生变动，新纳入版图上定居的人口成为属地国的公民，但基于民族、文化、语言、宗教等原因与其所在国的邻国（出生国）产生了密切联系，于是，出生国通过与属地国签订双边条约来保护这些少数人的身份和地位。“这种在国际联盟体系下的条约进路是临时性的、地区性的、种族导向性的，并不关涉少数人概念。然而，少数人概念的确涵盖了宗教、语言、民族（nationality）或族裔（ethnicity）因素。”值得注意的是，国际联盟不仅设立政府间的非正式交涉机构——少数人委员会（minority committee），还创设个人申诉制度，赋予少数人及其成员向少数人委员会提交申诉的权利。截至1938年，约有650件由少数人群体或其成员提交的申诉；此外，国际联盟的常设国际法院也在不断处理少数人问题。

第二次世界大战使人类在20世纪再度身历惨不堪言的战祸，联合国重申基本人权、人格尊严与价值，国际人权法在少数人权利和发展权两个维度均取得了前所未有的进展。1945年，《联合国宪章》第55条规定，联合国应促进“较高之生活程度，全民就业，及经济与社会进展”，以及“不分种族、性别、语言或宗教”的人权标准，这里可以引申出少数人享有平等发展机会的含义。1948年，《世界人权宣言》第22条关于“通过国家努力和国际合作”实现经济、社会和文化权利的表述，可以引申为民族国家和国际社会承担包括少数人在内的每个人实现发展的义务。当然，从文本的措辞本身来看，“在《公民权利和政治权利国际公约》通过之前，联合国体制下没有任何专门规定少数者权利保护或包括此类条款的多边国际文件”。

1966年，《公民权利和政治权利国际公约》第27条保障那些属于“族裔的（ethnic）、宗教的或语言的少数人群体的个人”在文化、宗教和语言上的权利。从实践来看，“任何威胁少数人生活方式和文化的措施，如为商业目的而大规模征用少数人土地，都构成了对第27条的违反”。尽管从权利性质上来看，该公约第27条设定的权利是个人权利和消极权利，但少数人的文化生活已经不再囿于狭义的宗教、语言等要素，而进一步拓展为与少数人习俗、道德、教育乃至生产方式等相关的文化生活，这种文化生活在代际传递、承继与变革，显然带有了文化发展的意味了。

1972年，联合国人权委员会委员凯巴·姆巴耶（Keba M’ Baye）的《作为一项人权的发展权》报告，被认为是发展权概念的正式提出。发展权概念的提出，扩充了联合国对人权概念的理解。例如，1977年联合国大会通过第32/130号决议，在充分考虑人权与发展、个体权利与集体权利、国内正义与国际正义关系的基础上，明确提出，“实现人权如要达成长久进展，亦有赖于健全有效的国家和国际经济及社会发展政策”〔第1(b)段〕，种族隔离、种族歧视，以及拒绝承认各国对其财富和自然资源享有行使充分主权的基本权利，被列为联合国处理人权问题的优先事项〔第1(e)段〕。1979年，联合国秘书长在一份关于发展权国际维度的报告中专门提及少数人的发展权问题，特别强调：“少数人群体及其成员也是发展权的主体与受益者。”1979年，联合国大会通过第34/46号决议，“强调发展权利是一项人权”（第8段）。

1986年，联合国大会通过《发展权利宣言》。该宣言第1条对发展权概念作出界定：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展。”1992年，联合国大会通过《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》。其第4条第5款规定“各国应考虑采取适当措施，使属于少数群体的人可充分参与其本国的经济进步和发展”；在序言中其强调“不断促进和实现在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利”系“整个社会发展的必不可少的部分”。这两份宣言中的上述规定，为少数人发展权概念的析出提供了国际人权法规范的支撑。

综上所述，发展权与少数人权利已经被联合国认为是人权的重要组成部分。例如，2000年，联合国大会通过《联合国千年宣言》，宣告“尊重一切国际公认的人权和基本自由，包括发展权”（第24段）以及“尊重包括少数人权利在内的各项人权”（第25段）的基本立场。少数民族发展权可以视为国际人权法框架中，发展权和少数人权利在中国语境中的具体展开。

（二）少数民族发展权的概念证立

作为人类固有之价值和尊严，人权本身是不可分割的。为了学术研究特别是制度保障的需要，人权不得不被表述乃至规定为一项项具体的权利，进而建立相应的人权法体系。人权的具体化表述，大致沿着两种路径展开。一种是从人类主体的现实差异性角度来界分人权，基于年龄、性别、身体状况、身份地位等标准识别出权利主体，提炼出基于“权利主体路径”的人权概念。例如，《联合国老年人原则》《消除对妇女一切形式歧视公约》《智力迟钝者权利宣言》《关于难民地位的公约》采用的就是以权利主体来命名人权的路径。另一种是从人类从事类生活的不同事项来界分人权，基于政治、经济、社会、文化和生态要素之区别，提炼出基于“权利客体路径”的人权概念。例如，联合国人权两公约在列举每一项人权时，主要采用的是以权利客体来命名人权的路径。在人权体系中，如果把“权利主体路径”作为横坐标，把“权利客体路径”作为纵坐标，便形成一个二维坐标系，而坐标系上的每一个点就是一项具体的权利。例如，艾滋病感染者的权利主体分别对应教育、继承、就业、保健、隐私等权利客体，在坐标系上形成艾滋病感染者的教育权、继承权、就业权、获得医疗保健权和隐私权。这就是《关于艾滋病毒/艾滋病问题的承诺宣言》第58部分所列举的内容。当然，在这个具体化的权利坐标系中，存在若干“空白点”，其原因在于某些权利有法律上或事实上的限定条件。例如，《关于无国籍人地位的公约》无需述及无国籍人的选举权与被选举权。

按照这种人权具体化的路径，少数民族发展权可以被粗略地解释为少数民族权利与发展权叠加的结果，既可以归属于《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》中的少数人权利，又可以归属于《发展权利宣言》中的发展权。然而，在“权利主体路径”和“权利客体路径”的叠加过程中，尚有两个问题需要进一步论证：一是国际人权法体系中的“少数人”与我国政治和法律概念体系中的“少数民族”是否具有通约性；二是国际人权法体系中的“属于少数群体的人”的权利与集体意义上的“发展权”是否具有相容性。

对于第一个问题，少数人是一个表征权利主体间性的范畴。《布莱克法律词典》从“多数人”角度来解释“少数人”范畴，认为少数人是在某些方面（如种族或宗教信仰）不同于多数人的一个群体，并由于这种不同有时被差别对待。在国际人权法框架中，“那些生活于一个国家之中并认为自己与其他人群相比在数量上属于少数的人民或群体往往被称为少数人”。1979年，联合国秘书长在关于发展权国际维度的报告中对“少数人”概念作出一个相对详细的描述：“少数人是指一个在数量上低于国家其他人口、处于非主导地位的群体，其成员作为该国的国民，具有不同于其他人口的族裔、宗教或语言特征，并表现出（即使是隐含地）一种旨在保护其文化、传统、宗教或语言的团结意识。”（第91段）

1994年，联合国人权事务委员会通过第23号一般性意见，对《公民权利和政治权利国际公约》第27条“少数群体的权利”作出非限制性的解释。出于概念精准性和统一性的考虑，本文中的“种族”、“族裔”和“人民”分别对应race、ethnic和peoples。以此为基础，结合其他国际人权法文件，少数人以及少数人权利范畴具备下述特征。①少数人有别于民族国家的全体国民，因此，少数人并不享有人民自决权。“自决权与领土以及生活在这一领土范围之内的人民相关联，而不是与依据民族、宗教或其他标准认定的‘民族’相关联。”《公民权利和政治权利国际公约》在结构设计上也秉持这种观点，人民自决权条款（第1条）单独位于第一部分，少数人权利条款（第27条）与其他各项权利条款并列于第三部分。②少数人有一个明确且共识性的身份属性，联合国系统认定的少数人聚焦民族、族裔、宗教、语言四个维度。儿童、老年人、残疾人等群体虽然在国家人口中占比较少，但被归属于其他专门的人权议题。不难发现，框定少数人的这四个维度主要涉及文化认同的领域。但少数人权利所保护的范围不局限于文化权利，还涉及保护其作为少数人的生存，非歧视，享受其文化、宗教和语言，有效参与文化、宗教、社会、经济和公共生活，有效参与决策，建立社团，维持与其他群体的关系和跨界接触，等等。③少数人基于《公民权利和政治权利国际公约》第27条所享有的权利，不得违反缔约国的主权和领土完整。《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》第8条第4款更是进一步明确对国家主权和领土的尊重。这就意味着涉及少数人权利的国际合作，不得破坏国家主权原则。任何国家不得以少数人权利保障为借口从事分裂、入侵或颠覆国家政权等活动。换句话说，少数人权利保障首先是一个国内法问题。当然，国际人权法并不要求受保护的少数人是公民或永久居民。

自1950年起，国家开展民族识别工作，最终识别出56个民族。其中，汉族人口最多，其他55个民族因人口数量相对较少，习惯称为“少数民族”。我国民族识别工作主要参考斯大林著名的有关民族的定义，即语言、地域、经济生活和心理诉诸“四要素”，在具体识别过程中，意识到这个定义“是对资本主义时期形成的西方民族的科学总结”，与我国“许多民族还是处在前资本主义阶段”的实际情况并不完全吻合，因此，“对中国各民族的具体情况进行具体分析”，重视“民族地区”和“共同心理素质”要素，“没有把语言作为孤立的识别标准”。

从识别的结果来看，56个民族是民族学和人类学意义上的“文化民族”。①《宪法》序言中“统一的多民族国家”的表述，说明缔造共和国的主体是各族人民，而不是各个民族。56个民族不能自外于中华民族这个大家庭。既然我们这个主权国家不是由各个民族“加盟”而成的，那么，任何一个民族都没有“脱离”国家的权利，即不享有自决权。②《宪法》第4条“中华人民共和国各民族一律平等”的表述，说明各民族之间的政治地位和法律地位是平等的；“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”，说明各民族的特殊性以及各民族公民对本民族自我认同的要素集中于语言文字、风俗习惯等文化领域。③《宪法》第4条“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”的表述，说明自治权的行使是通过自治机关实现的。“民族区域自治不是某个民族独享的自治”，即使在民族区域自治地方，地方政权依然是由聚居于此的各族人民共同组成的，不存在某个民族作为一个群体而独享的政治权利。在宪制框架中，56个民族之间的差异主要在于文化。因此，我国政治和法律概念体系中的“少数民族”基本对应于国际人权法中的“族裔少数人”概念。作为最直观的佐证，全国人民代表大会门户网站发布的现行《宪法》英译本，将序言中的“统一的多民族国家”译作“a unified multiethnic state”，将第4条中的“少数民族”译作“ethnic minorities”，国家民族事务委员会门户网站将“中华人民共和国国家民族事务委员会”译作“National Ethnic Affair Commission of the People’ s Republic of China”。

对于第二个问题，无论是《公民权利和政治权利国际公约》第27条，还是《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，所保护的是属于少数人群体的个人的人权。但就发展权而言，“发展权个人主体与集体主体在法律秩序中应该具有同等重要的地位和并行不悖的资格，这种双重主体并存的二元论，是发展权主体规范的基本原则”。当“权利主体路径”下的少数民族（即族裔少数人）权利与“权利客体路径”下的发展权相交时，少数民族发展权概念就牵涉到个人主体与集体主体的关系。

从根本上来说，人权首先是个人权利。人在道德和应然语境中的无差别性，是普遍人权概念得以成立的前提。人权概念在联合国系统的确立和高扬，其出发点就在于给予每个人充分的尊重，彰显人的价值，以避免国家或其他第三方主体对个人的侵害。“人权把人定义为个人，并且赋予个人要求高于社会及其他社会集体的合理优先性。”发展权首先是个人的发展权。“全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队。”这里所体现的人权思想就是发展权最终要落实到每个具体的人。因此，少数民族发展权首先就是属于少数民族的公民发展权。

落实到每一个具体的个人，人权就不是抽象的概念，而是反映人权主体特定的利益诉求。这种诉求不能脱离个人的物质生活条件以及由物质生活条件所决定的社会文化状况。“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”人的类生活存在方式决定了具体的人权诉求。发展权概念形成的背景在于类主体间发展机会的不平等和发展水平的不均衡。从国际层面看，有发达国家与发展中国家之分；从国家层面看，有贫困人口与非贫困人口之分；从区域层面看，有先发地区与后发地区之分。《发展权利宣言》第10条所要求的“国家一级和国际一级的政策、立法、行政及其他措施”往往不是针对个人，而是瞄准群体来拟定、通过和实施的。

21世纪，联合国系统逐步承认特定群体的人权主体地位。例如，2007年，联合国大会通过《联合国土著人民权利宣言》，第1条宣告：“土著人民，无论是集体（collective）还是个人（individuals），都有权充分享受《联合国宪章》、《世界人权宣言》和国际人权法所确认的所有人权和基本自由。”其第7条第2款特别强调“土著人民享有作为独特民族（distinct peoples），自由、和平、安全地生活的集体权利（collective right）”。当然，土著人概念与侵占和殖民相关，而我国的56个民族都是世居民族，不属于严格意义上的土著民族。2008年，有学者在向经济、社会和文化权利委员会提交的文件中指出：“在公共领域被承认的少数人的文化权利，其集体层面的侵害并不必然构成侵犯个人基本权利。”

从国际人权法演进的趋势来看，《公民权利和政治权利国际公约》第27条仅仅保护作为少数人的个人的权利，这并不妨碍少数人的其他权利以集体权利的方式获得承认与保护。换句话说，少数民族（族裔少数人）权利与发展权的集体人权性质是可以相容的。“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队。”这里所体现的人权思想就是少数民族发展权的集体主义面向。

综上所述，少数民族发展权的含义可以表述为，少数民族公民和各少数民族参与、促进并享受协调、均衡、可持续发展的一项人权，在本质上是各民族发展机会均等和发展利益共享的权利。

二、少数民族发展权的实践成就

自1648年《威斯特伐利亚和约》签订以来，民族国家成为近现代世界最普遍甚至是唯一可行的政治统治单位。“民族国家区别于王朝国家的根本性特征在于建立民主政治制度。王朝国家的最高权力由君主享有，而民族国家实现了全体国民对最高权力的拥有，即人民主权。”1949年，中华人民共和国成立，作为建国宪章的《中国人民政治协商会议共同纲领》在序言中宣告“人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础”，中国完成民族国家的构建历程。在国家的政治屋顶下，历史上自在的中华民族，通过鸦片战争以来的民族解放运动，走向自觉。全国各族人民成为国家的主人，国家既是各族人民的利益共同体，又是中华民族的政治共同体。我国少数民族发展权的实践是在中华民族共同体中得以具体展开的。

从历史阶段来看，少数民族发展权的实践大致可以分为三个时期。在新中国成立的第一个三十年里，以民族区域自治实现各族人民当家作主；在新中国成立的第二个三十年里，以扶持支援优惠措施加快少数民族发展；党的十八大以来，以铸牢中华民族共同体意识为主线实现共同发展、共同富裕。

从权利内容来看，根据《发展权利宣言》第1条，发展权的内容包含经济、社会、文化和政治等四个维度的发展。根据《宪法》序言第7自然段，我国的国家任务涉及物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明等五位一体的发展。本文承认少数民族和少数民族公民享有生态利益，有权通过参与资源节约、环境保护和生态建设政策的制定和实施，享受环境质量改善、生态活力提高以及经济增长与生态环境趋于协调。基于我国少数民族人口大杂居、小聚居的分布特点，以及生态发展利益不可能“精准”惠及某个具体民族的客观事实，本文不述及少数民族生态发展实践。

（一）少数民族政治发展权的实践成就

少数民族政治发展权旨在提升少数民族公民的政治参与能力，在全过程人民民主中获得更广泛和更深刻的政治能动性。从民族政治学的角度看，我国的56个民族都属于“文化民族”，即“族群”（ethnic group）范畴，中华民族是享有主权的“政治民族”，即“国族”（nation）。“各民族都是大家庭的平等成员，都不能等同于、更不能自外于中华民族。”因此，少数民族政治发展权主要是指少数民族公民的政治发展权。

一是以民主选举参与国家政权建设。中国人民建立了中华人民共和国，成为国家的主人，这是包括少数民族在内的全国人民政治发展权最深刻的变革。“1961年，西藏各地开始实行普选，昔日的农奴和奴隶第一次获得了当家作主的民主权利。”人民代表大会是各族人民行使国家权力的机关。全国55个少数民族都有全国人大代表，第十四届全国人民代表大会的55个少数民族代表共442名，占代表总数14.8%。每一聚居的少数民族都有该少数民族聚居地方的人大代表。例如，青海省第十四届人民代表大会代表390名，其中，藏族72人，回族29人，蒙古族18人，土族14人，撒拉族6人，满族3人，哈萨克族2人，少数民族代表占代表总数36.9%。又如，大理白族自治州第十五届人民代表大会代表369 名，其中，白族117人，彝族56人，回族11人，傈僳族6人，纳西族3人，藏族、傣族、苗族各2人，侗族、壮族、瑶族、阿昌族、拉祜族、布朗族、哈尼族各1人，少数民族代表占代表总数55.8%。少数民族公民通过民主选举参与国家最根本的政治实践。

二是以协商民主扩大有序政治参与。“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”作为政治协商的重要机构，中国人民政治协商会议（以下简称“政协”）在机构组成上专门设置少数民族界别。政协第十四届全国委员会中有55个少数民族的委员244名，占委员总数11.2%。在地方委员会层面，例如，政协新疆维吾尔自治区第十三届委员会委员523名，少数民族委员占委员总数45.9%。在协商民主的制度框架内，各族公民参政议政，及时、准确、有效地反映社情民意，充分行使了政治权利。

（二）少数民族经济发展权的实践成就

少数民族经济发展权在少数民族发展权中居于主导地位，最终制约着发展权其他内容的实现。新中国成立初期，民族地区经济发展相当落后。在生产力上，少数民族群众主要从事传统的农牧业，西南地区的一些山地农业生产还处在“刀耕火种”的原始状态。在生产资料所有制上，毛泽东同志指出：“……现在是不是还有原始公社所有制呢？在有些少数民族中恐怕是有的。我国也还有奴隶主所有制，也还有封建主所有制……”因此，在处理汉族与少数民族关系上，“我们要诚心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设”。

一是以项目建设夯实少数民族经济基础。在第一个五年计划期间，国家把四分之一的大型建设项目安排在了民族地区，内蒙古包头钢铁基地、宁夏青铜峡水电站等建设项目奠定民族地区现代化的工业基础。1964 年，中共中央开展三线建设，以工业为主导，各领域的建设项目在战略后方全面推进，西部民族地区生产力布局得到全面改善。改革开放以后，区域经济发展中心向沿海转移，但民族地区依然安排一大批建设项目，如新疆塔里木油田、广西平果铝厂、青海钾肥工程、内蒙古大型煤电基地等。2000年，国家实施西部大开发战略，民族地区基础设施条件获得极大改善。2012年至2021年的十年间，民族地区生产总值从5.1万亿元增长至11.8万亿元，年均增长7.6%，高于全国同期1.1个百分点；人均地区生产总值从26909元增长至58197元；民族地区生产总值占全国比重从9.5%增加至10.3%；西藏、贵州、云南地区生产总值分别年均增长9.5%、9.4%、8.4%，增速分列全国第一、二、五位。对于发展权而言，“经济利益不能简单地对应为物权客体的物，而是获得物的机会和能力”。项目建设不仅为少数民族和民族地区创造了就业机会，更是通过基础设施建设，使各族人民参与经济活动的机会趋于均等化。

二是以减贫脱贫改善少数民族生存状况。贫穷是实现人权的最大障碍。联合国大会在《人权与赤贫》的决议中写道：“广泛存在赤贫现象阻碍充分有效地享受人权，并且在某种情况下可能对生命权构成威胁，立即减轻并最终消灭赤贫现象必须保持作为国际社会的高度优先事项。”新中国成立初期，国家通过废除封建土地剥削制度，发放贷款和农具，解决少数民族生存的障碍。1982年，国家启动“三西”（甘肃定西、河西，宁夏西海固）专项扶贫计划，拉开开发式扶贫的序幕。1989年，国务院转批国家民委、国务院贫困地区经济开发领导小组《关于少数民族地区扶贫工作有关政策问题的请示》（国发〔1989〕62号），通过发展优势产业、放开农副产品销售，减轻负担，设立“少数民族贫困地区温饱基金”等措施赋权少数民族和民族地区。党的十八大以来，国家实施精准扶贫精准脱贫的基本方略，在全国范围全面打响脱贫攻坚战。到2020年底，五大自治区和贵州、云南、青海三个多民族省份（即“民族八省区”）3121万贫困人口全部脱贫；28个人口较少民族全部实现整族脱贫。

三是以支持支援缩小民族地区发展差距。1952年，中央人民政府公布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，第33条规定：“上级人民政府应帮助各民族自治区（即民族自治地方）发展其政治、经济、文化、教育和卫生事业。”支持和帮助民族地区发展成为民族政策的一项基本内容。1979年，中共中央批准了全国边防工作会议的报告，首次提出组织内地发达省、市实行对口支援边境地区和少数民族地区。嗣后，对口支援的范围和领域逐步扩大。中央和上级政府支持民族自治地方、东部沿海省市支援中西部民族地区的格局形成。“十三五”期间国家累计 “民族八省区”下达民族地区转移支付3800亿元、均衡性转移支付2万多亿元，支持民族地区经济社会发展。在对口援助方面，以第九批援藏工作（2019—2022年）为例，三年累计落实援藏资金206.31亿元，实施援藏项目2712个，引进全国各地企业1141家，累计实施627个乡村振兴项目。

（三）少数民族文化发展权的实践成就

文化是少数民族（族裔少数人）概念得以成立的基础性元素之一，也是少数民族发展权中最具集体人权属性的部分。“权利主体通过发扬、强化、吸收、离析、取代、丧失、共轭等方式发展本国家、本民族特有的文化内蕴和文化形态的权利即文化发展权。”

一是以义务教育普及提升各民族文化素养。新中国成立时，全国5.4亿人口中，文盲率高达80%。国家采取各种措施，大力发展教育事业，切实保障各族公民的受教育权利。教育投入大幅增长，确定国家财政性教育经费支出占国内生产总值不低于4%的目标，城乡免费义务教育全面实现。随着少数民族义务教育的普及，拥有中学以上文化程度的少数民族人口显著增长。全国兴办15所民族高等院校，北京大学、清华大学等著名高校开办民族班。国家实施培养少数民族高层次骨干人才计划，国家部委所属重点高校和有关科研院（所）按照定向培养计划“定向招生、定向培养、定向就业”的要求招收少数民族博士研究生和硕士研究生。从第四次全国人口普查和第七次全国人口普查的数据来看（见表1），民族八省区拥有大学（大专及以上）文化程度的人口大幅增长，其中，西藏自治区增幅达19.2倍；拥有中学文化程度的人口也有相应增长；除西藏自治区外，拥有小学文化程度的人口出现不同程度的下降。这就说明民族八省区人口平均受教育年限得到提高。

二是以基础设施建设提高公共文化服务水平。少数民族文化发展权实践不仅仅局限于少数民族公民通过教育获得知识，在更广泛意义上涉及少数民族在文化生活中的资源分配和利益分享。国家积极推进公共文化服务均等化，不断满足少数民族日益增长的文化需求。从历史数据来看，从1981年到2018年，民族自治地方群众文化机构从3436个增至9490个，图书馆从331个增至767个。从地区数据看，截至2019年，新疆有公共图书馆112个、博物馆和纪念馆106个、科技馆29个、美术馆60个、文化馆130个、乡镇综合文化站1350个，有各级各类广播电视台102座，形成了覆盖自治区、地、县、乡、村的五级公共文化服务体系。除了实体文化基础设施建设，公共文化的数字化服务能力不断提高，中央财政支持开展数字资源的维吾尔语、哈萨克语、藏语、朝鲜语、蒙古语5种少数民族语言译制工作。

三是以鼓励各民族相互学习保护语言文字多样性。少数民族发展权作为一项具有相对独立性的权利而存在，其实践意义在于需要相应的义务主体提供具有针对性的政策、立法、行政及其他措施。在语言文字领域，集中体现为两个方面的实践。一方面，推广普及国家通用语言文字。国家保障少数民族公民学习和使用国家通用语言文字的权利，赋能少数民族公民在人力资源市场的竞争力和跨地区流动的适应性，降低各族公民交往交流交融的语言文字障碍。另一方面，保存传承少数民族语言文字。国家尊重各民族使用和发展本民族语言文字的权利，在民族自治地方执行公务时，同时使用国家通用语言文字、实行区域自治的民族的语言文字。从1952年到2018年，全国少数民族文字出版图书从621种增至7154种，期刊从15种增至229种，报纸从20种增至103种。各族人民相互学习语言文字，感受各民族文化魅力，促进各民族语言相通、心灵相通。

四是以遗产文物保护传承各民族优秀传统文化。“各民族优秀传统文化都是中华文化的组成部分。”国家通过保护少数民族文化遗产、文物和古迹，推动少数民族优秀传统文化的传承和发展。少数民族重要的历史遗迹，分级列为文物保护单位进行保护和管理，其中，西藏拉萨布达拉宫历史建筑群、云南丽江古城等五处位于民族地区的文化遗产被列入联合国教科文组织世界遗产名录。少数民族重要的非物质文化遗产，分级列入非遗保护名录，其中，新疆维吾尔木卡姆艺术、蒙古族长调民歌、中国朝鲜族农乐舞、玛纳斯、格萨（斯）尔、侗族大歌、藏戏、羌年、黎族传统纺染织绣技艺等15个涉及少数民族的项目被列入联合国教科文组织非物质文化遗产名录（名册），占全国总数的34%。此外，国家民族事务委员会自20世纪80年代开展少数民族古籍工作的搜集、整理、保护工作，成立了少数民族古籍文献人才培养与科学研究基地、少数民族古籍保护与资料信息中心、少数民族古籍收藏与修复中心等一批专业机构。

（四）少数民族社会发展权的实践成就

少数民族社会发展权的实践是通过社会政策的落实，向少数民族和民族地区分配医疗、卫生、保险和救助等福利资源，确保少数民族公民由于年老、疾病、残疾、生育、工伤、失业或灾害等原因在生活陷于困难或丧失扶养能力时，获得维系生存并实现发展的机会和条件。

一是以医疗服务提升各族人民健康水平。国家推进整合型医疗卫生服务体系建设，建成覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络，提高少数民族公民医疗卫生资源的可及性和便利性。从1949年到2018年，民族自治地方卫生机构数从361个增至54513个，增加150倍；卫生机构床位数从3310张增至104.8万张，增加315倍。截至2021年底，西藏已实现400多种“大病”诊疗不出自治区、2400多种“中病”不出地市就能治疗。2012年至2021年，广西人均预期寿命从75.11岁增至78.06岁；孕产妇、婴儿、5岁以下儿童死亡率分别从16.51/10万、5.65‰、7.89‰大幅下降到8.8/10万、2.67‰和4.07‰。

二是以社会保障降低各族人民生活风险。国家基本建成世界上规模最大的覆盖全民的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等社会保险制度。西藏社会保险覆盖率达到100%，2020年完成城乡居民基本医疗保险制度整合，年人均补助标准提高至585元。新疆城乡居民基本养老保险参保率稳定在95%以上，失业、工伤和生育保险制度对职业人群全覆盖。随着社会保障体系的完善，少数民族公民的安全感和抵御风险的能力不断增强。

三是以社会救助托底各族人民基本生活。国家建立综合性社会救助体系，特别是不断提高城乡居民的最低生活标准。例如，宁夏回族自治区城市居民最低生活保障标准从2010年的每人每月200元上调至2022年的每人每月650元，农村居民最低生活保障标准同期从每人每年900元上调至每人每年5520元。

三、少数民族发展权的发展趋势

马克思主义的人权观主张人权是历史的。“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”这就意味着，随着经济、社会和文化的发展，人权观念、人权形态和人权实践都会发生变化。同样，少数民族发展权也是历史的，从概念源起来看，国际政治经济秩序的变革促成对少数人和发展权的保护，进而产生少数民族发展权；从实践成就来看，中华人民共和国的成立以及民族识别工作的完成，使得少数民族发展权成为一项相对独立的权利获得尊重、实现和保护。少数民族发展权不可能一成不变，而是会随着国家和社会的发展，表现出新的形态。

（一）少数民族发展权与区域发展权相互交织

新中国成立70多年来，社会生产力总体水平显著提高，已经全面建成小康社会。促进区域协调发展，是构建新发展格局，实现高质量发展的题中应有之义。这种发展观在人权话语中集中体现为区域发展权的概念，“区域发展权是在发展程度与地理环境相对同一化的生存空间内的全体公民所享有的，旨在实现本区域内部及其作为一个整体与外部区域之间的全面协调可持续发展的基本权利”。

少数民族发展权演进的一个趋势就是与区域发展权相互交织，理据有二。

第一，作为少数民族发展权主体的少数民族自身在发生变化。我国55个少数民族既是漫长历史上族群演变生成的结果，又是民族识别工作建构的结果。民族识别工作主要参考斯大林的民族定义，该定义的四个要素均发生不同程度的变化。随着国家通用语言文字的普及，“共同语言”逐渐从本民族的语言扩展为中华民族的语言，尤其是在城市化进程中，熟练使用本民族语言文字的南方少数民族学龄儿童正在减少。全国性人力资源市场的形成和交通基础设施的建设，促进了少数民族公民远离故土，向东部沿海地区的城市聚集，“共同地域”要素趋于消解。“共同经济生活”带有明显的前工业文明的印记，尤其是农业与畜牧业的划分，耕作方式（如哈尼族的梯田）、作物种类（如藏族的青稞）、储存手段（如苗族的烟熏腊肉）都会成为少数民族的标志性特点；但在工业化时代，社会化大生产淡化了这种族际差异。四个要素中只有“表现于共同文化上的共同心理素质”较为稳定，但在各民族交流交往和交融过程中也会发生变化。因此，民族识别要素的变化导致公民基于民族身份的差异正在变小，以民族身份为基础的少数民族发展权保障政策也将在改变。例如，浙江省教育厅等五部门印发《浙江省进一步深化高考加分改革实施方案》（浙教考〔2021〕39号），逐步调整少数民族考生加分政策，并将于2027年完全取消包括户籍在景宁畲族自治县的少数民族考生等在内的加分项目。

第二，作为少数民族发展权保障的民族工作具有很强的区域性。新中国成立以来，国家保障少数民族的合法权益，发展少数民族政治、经济、文化和社会事业的活动，统称为民族工作。我国民族工作在具体实施过程中，带有明显的区域性特征。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国科学技术进步法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国体育法》等法律通过设定对民族地区的帮助和扶持义务来促进少数民族发展权的实现。20世纪60年代开展的“三线建设”，80年代提出的“对口支援”，1999年实施的“西部大开发”都是以“地区”作为政策抓手开展实施的。2021年，中央民族工作会议指出“要完善差别化区域支持政策”。在新时代，推动民族地区融入新发展格局，实现民族地区高质量发展，这既是少数民族发展权实践的重要内容，又是区域发展权实践的重要内容。

值得注意的是，民族工作在很大程度上是通过民族区域自治来开展的。《中华人民共和国民族区域自治法》第2条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。”民族区域自治中的“自治”是相当于其他地方而言的，在民族自治地方内部，同时存在实行区域自治的民族和其他居住在本行政区域内的民族，在本质上是各民族实行民主集中制的“共治”。那么，建立在民族区域自治基础上的发展权立法、政策和措施，与其说少数民族发展权实践，不如说民族自治地方区域发展权实践。

（二）国家发展权在少数民族发展权基础上的凸显

在我国的政治和法律概念体系中，存在着两个不同层面的“民族”范畴。一个是通过民族识别工作识别出来的56个文化民族（即族群，ethnic group），所以说我国是一个“多民族国家”（multiethnic state）；一个是从自在走向自觉并建立主权国家的政治民族（即国族，nation），所以说我国是一个“民族国家”（nation state）。党的十八大以来，特别是2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议对《宪法》的修改，确立了两个层面的“共同体”范畴，与两个层面的“民族”范畴相互对应。在中华民族共同体这个大家庭内部，国家致力于实现各民族共同繁荣、共同发展，这里就存在少数民族发展权的理论与实践；在人类命运共同体这个框架内部，国家致力于实现中华民族伟大复兴，这里也会产生一个中华民族发展权的理论与实践命题。

少数民族发展权演进的另一个趋势就是与国家发展权的凸显，其理据在于：在国际人权法体系中，一国全体人民是可以成为发展权主体的。《发展权利宣言》在第1条和第2条中分别使用了“每个人和所有各国人民”（every human person and all peoples）、全体人民和所有个人（the entire population and all individuals）的主体表述，这就是说，发展权的主体至少涵盖了个人、一国人民（全体人民）和全人类（各国人民）三个层次。《联合国千年宣言》第6段更明确地强调：“不得剥夺任何个人和任何国家得益于发展的权利。”因此，作为发展权主体的一国人民，对应于《宪法》中的“中国各族人民”“全国各族人民”“中国人民”。从民族国家建构的角度看，中华人民共和国是中华民族的国家；从国家权力归属的角度看，中华人民共和国是中国人民的国家。中华民族发展权就等价于中国人民发展权，即国家发展权。总之，从民族建设维度看待中国的发展权，一方面，需要铸牢中华民族共同体意识，通过深化少数民族发展权实践，实现各族人民共同富裕和共同繁荣，以中华民族大团结促进中国式现代化；另一方面，需要通过坚守国际法准则，走和平发展的道路，在国际人权法体系中推动国家发展权的实践，为全人类的人权进步事业作出人口大国的历史性贡献。

【本文系国家社科基金重大项目“新时代增强各族人民中华民族认同的法治保障机制研究”（项目编号：19@ZH020）和国家社科基金一般项目“中华民族伟大复兴视域下各民族共同繁荣的宪法保障研究”（项目编号：21BMZ170）研究成果，原载《发展权研究》2025年第1辑第210-232页。】

（作者简介：唐勇，法学博士，浙江财经大学法学院院长，教授，硕士生导师。）

（因篇幅较长，已略去原文注释。本文转自华中大Humanrights微信公众号）